“三權分置”對促進土地流轉，集約利用土地資源並實現農民增收具有重要意義。新修訂的《農民專業合作社法》明確規定，成員可以以土地經營權作價出資農民專業合作社。然而，農民專業合作社遵循“入社自願，退社自由”的原則，入股土地經營權的處理是成員退出制度安排的重要問題。
一、“三權分置”背景下入股土地的退出問題
農戶以土地承包經營權出資入股農民專業合作社，根據入股基本法理，應當將該土地承包經營權出資轉移到農民專業合作社名下。然而，根據現行《物權法》和《農村土地承包法》的規定，土地承包經營權是通過家庭承包方式或者其他方式取得農村土地使用權的承包方享有的用益物權。也就是說，該用益物權的承包方主體具有身份性特徵。農民專業合作社難以成為土地承包經營權的主體。因此，土地承包經營權流轉時的權利設置是影響流轉效率的重要制度因素。
與此同時，根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定，股份合作社解散時，入股土地應當退還給承包農戶。《農民專業合作社法》也明確規定，成員資格終止的應當退還記載在該成員賬戶內的出資額和公積金份額。因此，以土地承包經營權入股農民專業合作社，在成員退社或合作社解散清算時，就產生了入股的土地承包經營權要退回的問題。儘管“出資額”與“出資”本身是兩個不同的概念，法律也僅僅規定成員資格終止時退還其“出資額”而非其原始“出資”，然而實踐中的確存在這樣的糾紛，就是入股農民要求退還其土地承包經營權。這樣不僅可能影響農民專業合作社的規模經營，而且可能產生對入股土地進行基礎設施建設的補償或地上農業基礎設施的歸屬問題。上述種種問題的根源在於土地承包經營權流轉時的權能設置。
在“三權分置”背景下，農戶以土地承包經營權入股農民專業合作社，實質上是以土地經營權入股農民專業合作社。“三權分置”中所指“三權”是農村土地財產權在經歷了家庭承包、土地流轉兩次經濟關係變化後的結果。其中，土地經營權從土地承包經營權中分離發生在土地流轉過程中，其功能應是充分發揮其經營屬性，那麼土地經營權實質上體現的是物權權能的再次分離，即部分用益物權權能的分離。可以說，在土地權利結構中，“三權分置”並沒有分離出新的物權，土地在流轉中分離出土地承包權和土地經營權後，農民保留土地承包權以實現社會保障功能，而通過流轉經營權提高經營效率。土地經營權的主體也因不具有身份特徵而不限於承包農戶，農民專業合作社以及其他新型農業經營主體均能成為土地經營權的主體。另外，基於土地之於農戶的特殊生存保障意義，確保入股土地退回農戶的制度設計具有一定的正當性，然而法律制度的意義就是在各種法律關係中實現相關利益主體的利益平衡。因此，關於農民成員退社時的入股土地經營權的處理，應以平衡農民成員利益與合作社債權人利益為原則，充分考慮合作社內部關係與外部關係的處理，並分別進行制度設計。可以說，入股土地的退出問題，實質上就是解決在堅持合作社原則保證成員退出權行使的同時又不影響合作社運轉與其他相關主體利益的問題。
二、尊重農民意願，允許做出退股處理聲明或章程規定
農民成員以土地經營權為出資形式入股農民專業合作社，實質上就是讓渡其土地經營權而取得股權，土地經營權轉移到農民專業合作社名下，合作社可以進行處分，如再次流轉或抵押貸款等。即農戶以其承包土地的經營權向合作社出資，應當視為其已經承諾將該土地經營權的處分權能轉移於合作社。
然而，當以土地經營權出資入股的農民成員申請退社時，如果直接返還其土地經營權，會使合作社的經營計劃被打亂，整體利益受到損害；如果不允許，又違反了“退社自由”原則。因此，為了確保退社過程中合作社與成員雙方利益均得到有效保護，筆者認為，以農民專業合作社的“人合性”特徵為基礎，應尊重農民意願，允許農民成員入社時做出退社時退還土地經營權的聲明，並在合作社登記時註明土地經營權出資及退出處理情況。另外，農民成員以土地經營權出資入股農民專業合作社，對其申請退社時的土地經營權的處理也可由農民專業合作社章程加以規定。
根據《物權法》的規定，土地承包經營權作為一項用益物權，權利人具有相應的支配權，在流轉時所分離出來的土地經營權，權利人也有佔有、使用及部分收益、處置的權能，理應屬於私權範疇。因此，由章程確定入股成員退社時的土地經營權處置也是尊重私權自治的表現。也就是說，當農民成員以土地經營權入股後請求退社的，對入股的土地經營權的處置，應遵循農民成員入股聲明以及農民專業合作社章程規定。
三、完善農民專業合作社成員退出的財務處理制度
如果農民成員入社時並未做出退社時退還土地經營權的聲明以及農民專業合作社章程也未規定或規定不明，農民成員申請退社的，應按照《農民專業合作社法》的成員退社規定，即退還記載在該成員賬戶內的以土地經營權入股作價的出資額，而不退還土地經營權，除非退社成員能夠證明合作社的經營活動損害了合作社成員的合法權益，退社成員請求退還其土地經營權的應當允許。否則，從維護合作社經營預期及其整體利益考慮，不予退還入股的土地經營權。
筆者認為，農民專業合作社成員退出制度的關鍵不在於限制退出行為，而是完善成員退社的財務處理制度。可以說，完善土地經營權的評估作價機制是解決退出財務處理問題的關鍵。
關於評估作價的機構與程序問題，目前主要有兩種方式，即由合作社成員按照一定的程序自行決定或委託專業評估機構評估作價。筆者認為，為了保障土地經營權評估作價的公平性和科學性，從長遠來看應該設立農村土地產權評估機構，專門承擔農村土地產權交易過程中的評估作價工作，從而完善農村土地產權交易市場。
從目前情形來看，由合作社成員通過民主決策的程序決定土地經營權入股的評估作價事項也不失為一種權宜之計，與農民專業合作社互助合作的組織特徵相契合。這種民主決策的過程可以增加成員之間的瞭解和信任。
關於土地經營權的價值標準問題，一種意見認為其取決於向合作社出資後對合作社利潤形成的貢獻，入股土地的作價依據應當是出資時正常年景的收益（可以前3年平均純收益值作為依據），而不是入股合作社後的收益。另外，也有觀點指出，農村土地經營權的價值為經營土地的未來預期經濟價值，價值大小取決於土地的經營收益、農業經營風險大小和經營權流轉期限等因素。然而，筆者認為，農民成員以土地經營權出資入股後，合作社對土地的統一經營、土地經營權的剩餘期限等都會導致土地經營權的評估作價發生變化，農民成員申請退社時的財務處理應以退出時對土地經營權的評估作價為依據。即要麼退回土地經營權給農民成員，退社成員向合作社支付土地經營權的評估作價在退社時與入社時的差額；要麼退回農民成員以與退出時土地經營權的評估作價等值的貨幣。土地經營權的評估作價因土地經營造成地力的不同而呈動態變化，一成不變地以出資時的評估作價為依據進行財務處理對退社成員和合作社均是不公平的。再加上，土地經營的效益其根基在於承包地的流轉，遵循“誰受益，誰補償”的基本法理，農民成員申請退社時的財務處理應以退出時對土地經營權的評估作價為依據。
〔本文為中國博士後科學基金面上資助項目“農民合作社立法問題研究”（編號：2018M630931）與廣東省教育廳人文社科類特色創新項目“‘三權分置’背景下農村土地權利制度創新及其利益博弈研究”（編號：2015WTSCX110）的研究成果〕
（作者單位：廣東肇慶學院）
來源：《中國農民合作社》期刊第5期