反腐倡廉制度建設的兩大範疇

反腐倡廉 政治 法律 經濟 蚌埠檢察 2017-06-14

黃金橋 井娟娟

十八屆中共中央政治局第二十四次集體學習的主題是加強反腐倡廉法規制度建設。習近平總書記在主持學習時強調:剷除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法規制度。要加強反腐倡廉法規制度建設,把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面,發揮法規制度的激勵約束作用,推動形成不敢腐不能腐不想腐的有效機制。筆者認為,反腐倡廉法規制度包括國家法律制度和黨內法規制度兩個範疇,“把權力關進制度的籠子裡”中的“制度”,也應當是國家法律制度和黨內法規制度兩個體系。雖然黨規國法在反腐倡廉建設中有著共同的目標和使命,但也存在不同的作用和意義。

首先,黨規國法期待於不同層次的道德要求。十八大後在全面從嚴治黨的新形勢下,“紀嚴於法”已成為社會各界共識。所謂“紀嚴於法”,就是黨規嚴於國法,是指黨內法紀法規對一切黨組織和全體黨員言行的要求,比國家法律規範對一切團體及全體公民行為的要求,更嚴格更嚴厲、標準更高。法律規範通常只是反映了較低甚至是最低限度的道德,而黨內法規融入了高標準的道德訴求。例如,《中國共產黨廉潔自律準則》《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》等黨內法規,都要求全體黨員特別是各級黨員領導幹部在治國理政過程中要發揮表率作用,以更高更嚴的要求,自覺培養高尚道德情操,帶頭踐行廉潔自律規範。這些黨規要求廣大黨員要加強黨性修養,保持和發揚黨的優良傳統作風,使廉潔自律規範內化於心、外踐於行,堅持理想信念宗旨的“高線”,嚴肅黨內政治生活,淨化政治生態,要求各級領導幹部正確對待手中的權力,全心全意履職盡責,永葆共產黨人清正廉潔的政治本色和國家公職人員勤政廉政的職業操守。當然,每個中共黨員同時也是中國公民,這種雙重身份不僅要求黨員必須堅決服從和執行黨內法規,還必須更加模範地遵守國家法律。

其次,黨規國法的適用效力相異於屬人與屬地。作為制度性規範體系的黨規國法,一般都存在適用效力問題,即何時何地適用於何人何事。在依法治國、依規治黨的實踐中,依法治國要求13億多中國公民(包括中共黨員身份的公民)和所有的組織機構(包括執政黨的各級組織)都必須遵守國家法律規定,無一例外;依規治黨要求8800多萬黨員和440多萬個黨的基層組織都必須遵守黨章黨紀黨規,無一例外。加強反腐倡廉法規制度建設,在黨規國法的適用效力問題上,有一個重要區別點,就是黨內法規的“屬人主義”特徵明顯,黨規只適用於黨員和黨組織,不適用於黨員以外的個人及黨組織以外的組織。這就意味著,一名中共黨員不論身在何處,都必須牢記自己的第一身份是共產黨員,其權利受黨章黨規保護,但同時必須嚴格執行黨規,必須自覺接受黨章黨規的約束。而與黨規不同的是,國法具有鮮明的“屬地主義”特色,國家法律的效力及於國家主權所管轄的所有地域範圍及該地域範圍內的所有自然人和組織體。就此而言,凡是在我國管轄的地域範圍內的所有自然人和組織體,都受我國有關廉潔自律法律的約束,沒有任何人任何組織能夠例外。

第三,黨規國法的立改廢釋因應於黨情與國情。由於管黨治黨、治國理政的形勢和任務不斷髮展變化,黨規國法的調整對象和調整方式也會因人因事因時甚至因地而發生變化變遷,這就涉及到黨規國法所共同面臨的立改廢釋問題。《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中華人民共和國立法法》分別解決了黨規國法立改廢釋問題的專門制度設計。就反腐倡廉建設而言,黨規國法的立改廢釋都是立足於黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的形勢與任務,因應於不同時期黨情和國情的發展變化特點。以十八大後的實踐為例,為了適應黨的建設及全面從嚴治黨的需要,一些新的黨規出臺了,如《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨組工作條例(試行)》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等。同時,中央對《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《黨政領導幹部選拔任用工作條例》等進行了修訂。在國家法律的立改廢釋方面,在2016年3月到2017年2月的一年間,第十二屆全國人大常委會共制定8部法律,修改27部法律,通過7個有關法律問題的決定決議,作出1個法律解釋,決定將1件法律草案、3件有關法律問題的決定草案提請全國人民代表大會審議。

第四,黨規國法的規制特點考量於所思所言所行。馬克思曾經指出,“對於法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域,因為行為就是我為之要求生存權利、要求現實權利的唯一東西,而且因此我才受到現行法的支配。”這表明,國家法律通常只是調整人的外在行為,而不是去直接控制(實際上也無法控制)人的內心。人的思想信念是內在隱祕的東西,他人難以窺見,一個人的內心想法只要沒有外化於行,就不會對別人或社會產生實在的影響,法律也就沒有必要干預。或者也不妨說,國家法律主要是通過直接規制人的外在行為而間接影響或支配人的內在思想。與此不同的是,基於中國共產黨崇高的立黨宗旨和奮鬥目標,黨規對黨組織和黨員提出了更高更嚴的要求,黨規不僅明確要求黨組織和黨員的行為符合黨章黨規的要求,符合國家法律的規定,符合公序良俗,而且特別強調黨員在內心深處要堅定理想信念,要具備高尚的道德情操。易言之,黨規既約束黨組織和黨員的外在行為,又約束黨員的所思所言,要求黨員言行一致、表裡如一。正如習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中所指出的那樣:“要堅持以嚴的標準要求幹部、以嚴的措施管理幹部、以嚴的紀律約束幹部,使幹部心有所畏、言有所戒、行有所止。”

最後,黨規國法反腐倡廉的旨趣側重於預防與懲治。廉潔自律是共產黨人為官從政的底線。但現實中的大量數據證明,突破這一底線的黨員領導幹部絕不是個別的。習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會的講話中指出,從黨的十八大以來查處的中管幹部違紀違法案件看,腐敗分子往往集政治蛻變、經濟貪婪、生活腐化、作風專橫於一身。面對腐敗高發易發多發的嚴峻態勢,黨和國家決心用最堅決的態度減少腐敗存量,用最果斷的措施遏制腐敗增量。在強力反腐、查辦大案要案以遏制腐敗蔓延勢頭的同時,相關反腐敗機關及社會各界也在不斷思考腐敗猖獗的原因,積極探尋防治腐敗的靈丹妙藥。目前的共識是:要堅持“標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防”的反腐倡廉工作方針,必須加強黨規國法兩個層面的制度建設,清醒認識並充分發揮黨規國法在防治腐敗系統工程中的不同作用。一方面,黨規的特點是政黨性、政治性、政策性很強,黨章黨紀黨規的絕大多數內容是“令行禁止”式的規定,在思想、言論及行為方面對黨組織和黨員提出了很高很全面的要求。如果所有的黨組織和黨員領導幹部能夠嚴格按照黨規辦事,腐敗是完全能夠避免的。因此,黨規在反腐倡廉建設中能夠起到預防腐敗的作用,防患於未然,能夠治本,這一點已經為十八大後黨的監督執紀“四種形態”的創新實踐所證明。另一方面,國法對反腐倡廉建設所起的作用,更多地體現在懲治和治標上,側重於懲處腐敗於已然,刑法尤其如此。

(作者分別系湖北省行政學院政法部主任、教授,湖北省行政學院法學專業碩士研究生)

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