近日看到一份道路、橋樑工程的監理招標文件，建設單位要求監理單位提供的監理服務內容赫然寫著:“五控、三管、一協調”。
什麼是“五控、三管、一協調”？該招標文件在“監理範圍”的標題下給出瞭解釋：“負責‘五控、三管、一協調’內容，建設單位所發圖紙中全部內容，全部工階段的質量、投資、進度、安全、環保控制”。又在“監理內容”的標題下做了進一步闡述：“參照建設部《工程建設管理規定》監理內容，對××工程實施的全過程（準備階段、施工階段、缺陷責任期）進行質量、進度、費用監理及合同管理、安全施工、文明施工、施工環保的全部工作進行監理”。
至此，筆者頓開茅塞，同時又不禁浮想聯翩。我國的監理事業創新發展，走過了20年的風雨歷程。曾幾何時，監理人對自己工作的要義：“三控、兩管、一協調”也在“與時俱進”，演變成了“五控、三管、一協調”。這一演變過程是怎樣的，演變的背後反映出了怎樣的歷史背景，而演變本身所起的作用究竟是進步還是倒退，其影響對推動監理行業發展是正面的還是負面的。這一系列的問題不能不令人深思。
二十年前，老一輩工程建設的管理者深諳我國計劃經濟條件下工程管理體制的弊病，他們吸收外國，特別是西方發達國家對工程建設管理的先進理念，將工程監理做為一項制度引入了我國並強制推行。他們將中國的監理工作總結成一句通俗易懂的經典名句：“三控、兩管、一協調”。即對工程質量、進度、造價實施控制，進行合同管理、信息管理，對工程建設過程中的相關事項或對參建各方（主要指建設單位和承包商）之間的關係進行協調。就其實質來講“三控、兩管、一協調”就是工程監理的全部內容，其核心是進行合同管理。質量控制、進度控制、造價控制乃至信息管理及協調工作等監理工作的一切內容無不是以合同管理為中心、為依據的。然而由於我國的國情所決定，從監理理念引進之初，就把“質量控制”放在了第一位，而把“合同管理”自覺不自覺地擺在了從屬位置。記得當年相當多的監理企業抱怨，工程進度監理管不了，工程款支付業主根本不用監理管，足以證明“合同管理”的從屬地位。即使是二十年後的今天，在許多工程監理人員的切身體會中，在參建各方對監理工作的認識上，“合同管理”仍然是一句可有可無的空話。
歷史走過了將近十年之後，1997年全國代表人民大會頒佈了我國工程建設領域的根本大法《中華人民共和國建築法》。第一次將監理工作用法律的語言給予了精闢總結。《建築法》第三十二條規定：“建築工程監理應當依據法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建築工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督”。應該說建築法這一規定正是對“三控、兩管、一協調”的高度凝鍊，是中央政府對監理事業健康發展所做出的政策引導和指向。於是“三控、兩管、一協調”一曲唱遍大江南北、長城內外，凡有監理之處必將“三控、兩管、一協調”奉為經典。全體監理人都把“三控、兩管、一協調”作為安身立命之本。就連全國註冊監理工程師的資格考試也把“三控”設置為必考科目。但《建築法》並沒有忘記“以建築工程承包合同”作為監理工作的依據。時至今日，“合同管理”仍然是全國註冊監理工程師資格考試的一門必考科目。
“三控、兩管、一協調”這曲監理之歌唱到2004年變了調。2003年11月中央政府以393號國務院令的形式頒佈了《建設工程安全生產管理條例》，針對工程建設領域安全事故頻發的狀態，規定了工程建設參建各方對安全生產的責任及義務。首次以行政規章的形式將監理企業對安全生產應負的責任固定下來。《條例》詳細且明確地規定了監理人員在施工現場應就安全生產需要做哪些事，怎麼做這些事，向哪一級領導報告等等，同時進一步規定：“工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，並對安全生產承擔監理責任”。（《條例》第十四條）
什麼是監理單位對安全生產承擔的“監理責任”呢？權威人士對《條例》所做的釋義是：“工程監理單位是受建設單位的委託，作為公正的第三方承擔監理責任。不僅要對建設單位負責，同時也應當承擔國家法律、法規規定的和建設工程監理規範所要求的責任。也就是說，工程監理單位應當貫徹落實安全生產方針政策，督促施工單位按照施工安全生產法律、法規和標準組織施工，消除施工中的冒險性、盲目性和隨意性，落實各項安全技術措施，有效杜絕各類不安全隱患，杜絕、控制和減少各類傷亡事故，實現安全生產”。“對工程監理單位未能按照法律、法規和工程建設強制性標準認真履行安全監理職責，工作不作為而造成安全事故的，《條例》第五十七條規定了相應的法律責任。”
行文至此，我們已經深切地體會到了國家不僅把消除工程建設領域安全事故頻發現象的厚望寄託在監理身上，同時也把安全生產的法律責任這樣一副不堪承受的重擔放到了監理企業的肩上。且不論實施《條例》後建設領域的安全事故到底減少了多少、《條例》實施的效果有多大，其最明顯的效果只是“三控、兩管、一協調”變成了“四控、兩管、一協調”，增加了一大艱難之“控”：“安全控制”。但是這一改變並沒有得到普遍認同，很多監理行業的精英們認為把“三控”改為“四控”是一件嚴肅的事，必須有充分的依據，必須有一套完備的“控制”規範，必須十分慎重。所以這些人堅持“三控、三管、一協調”，不稱“安全控制”，只稱“安全管理”。在字面的意義上“控制”的工作力度和責任相對“管理”要大許多。2009年某監理協會編輯出版的《建設工程安全生產監理管理實用手冊》仍在迴避“控制”一詞的道理也正在於此。從《條例》實施的2002年直到今天，“三控、三管、一協調”和“四控、兩管、一協調”恰似一部“二重唱”同時唱響在祖國大地。
實言之，監理服務對於安全生產無論是“控制”還是“管理”，都已經遠離了“合同管理”的核心。所謂“合同管理”就是尊重“契約”，而尊重契約恰恰是一個現代化法治國家的基礎。監理工作的依據最直接最重要的內容就是建設單位與承包商之間簽訂的施工合同，這是雙方的契約。然而對安全生產這一內容，合同雙方是沒有約定的。為什麼不約定，因為我國的法律規定：“安全生產實行誰主管誰負責的原則”。（《安全生產法》）還規定：“建築施工企業的法人代表對本企業的安全生產負責”（《建築法》）。由於有了這些法律規定，就沒有必要在施工合同中再以“契約”的形式來約定。對照《建設工程安全生產管理條例》頒佈前三年，2000年11月國務院以279號令頒佈的《建設工程質量管理條例》第三十六條規定：“工程監理單位應當依據法律、法規以及有關技術標準、設計文件和建設工程承包合同，代表建設單位對施工質量實施監理並對施工質量承擔監理責任”。可以看出：監理企業是根據施工合同代表建設單位對施工單位的施工質量實施監督控制，並承擔監理責任的。但是三年以後在建設工程的安全生產方面實施監理，不管是叫“控制”還是叫“管理”，監理所依據的並不是施工承包合同，而是行政法規。監理所代表的也不是建設單位而是代表國家“執法”，這是立法者的疏忽？還是有意為之？抑或另有難言之隱？實在高深莫測，筆者不敢妄自揣度。應該承認《安全條例》把監理工作的內容拓展到安全生產領域，擴大了監理工作的廣度和深度，這是歷史的進步。同時也應該承認《安全條例》只就建設工程安全生產規定了監理的責任和義務，而對與此有關的監理工作的目標、範圍、內容、程度、手段、方法、權利、責任等等都缺少統一的標準及權威的法律法規解釋。正因為《條例》淡化了“合同管理”這個核心，削弱了建、施雙方達成的“契約”這個監理工作依據，其結果只能是強化監理在法律或道義層面的責任和義務。於是各個地方、各個部門、甚至各個建設單位競相出臺了形形色色標準不一、解釋不一、執行不一的規定，而監理企業離開了“合同管理”等於丟掉了靈魂。這正是“三控”還是“四控”亂象的來源，這種亂象已經嚴重影響了監理行業的健康發展。
相對於安全生產，在監理工作中由於規定模糊不清而難於統一，難於規範做法的例子還有一些，例如旁站監理的範圍、平行檢測或平行檢驗的頻率及比例等等。自提出這些概念的那天起爭議就沒有停止過，至今也仍然莫衷一是。只不過爭議的影響比“三控”、“四控”稍遜而已。
由於各地方、各部門乃至各個建設單位自認有了法律依據，把“安全”責任以“控制”或“管理”作為監理服務的內容加入“三控、兩管、一協調”這首詠歎調以後，似乎嚐到了甜頭。於是在“三控、三管、一協調”及“四控、二管、一協調”兩曲齊唱不久，又出現了“四控、三管、一協調”的插曲。什麼是“四控、三管、一協調”？筆者翻閱了本市近兩、三年建設工程監理招標文件，才知道這些招標代理機構在“質量控制、進度控制、資金控制、安全控制、合同管理、信息和資料管理、協調各方關係”之外（即“四控、兩管”之外）又增加了一項叫“文明施工管理”。“文明施工”包括的內容應該是施工圍擋、硬化路面、標牌、防粉塵、防止運輸汙泥灑漏、防施工汙水亂排亂流等等。這些事項，施工合同中沒有明文約定，但地方法規有硬性要求。施工承包單位不達標，自然監理單位應該承擔監理責任。至於為什麼對“文明施工”是“管理”而非“控制”，大概是因為“文明施工”達不到法規要求最多就是評不上市級或省級“文明工地”、卻很少鬧出人命官司、總監也不至於為此而負刑事責任吧。反觀監理行業，以“服務”為其生存之道的本質似乎並不在乎增加幾“控”、幾“管”。蝨多不癢，債多不愁，無論監理招標時要求監理幾“控”、幾“管”，各投標企業依舊照投不誤。你要抵制它，就會沒飯吃。對於“四控、三管、一協調”這首新曲，無人深究其義，細想究又何益？改變不了現狀，徒喚奈何而已。
歷史剛剛走過中國建設監理創新發展20週年，進入了2009年，北京慶祝20週年大會的盛況記憶猶新，“我是監理人”的嘹亮歌聲還在耳邊嘹繞，監理的工作卻已然由“四控、三管、一協調”變成了“五控、三管、一協調”，變化之快、之大、之果斷、之無畏無懼令所有監理人無不瞠目結舌！“環保控制”，何其冠冕、何其堂皇、何其時髦、何其綠色油然乎！
試想一下，如果監理企業作出要進行“環保控制”的承諾，是否應該問問自己，“環保控制”的監理工作都包括什麼內容，要達到一個什麼標準，除了前述“文明施工”的內容，是否應加進“節能減排”、資源再生、垃圾處理、“防止地球氣候變暖”、遏制厄爾尼諾等項內容及目標？監理企業是否應該添置測定大氣粉塵含量或汙水水質的儀器，而操作這些儀器的人是否需要考試、培訓、繳費、發上崗證？如果把“文明施工管理”改成“環保控制”，那麼“五控三管”的“三管”又該是什麼內容呢？該不會是“環保控制”加“文明施工管理”吧？招標文件的作者沒有明示“三管”的具體內容。筆者也不便妄加揣測。
此外，這份招標文件所提到的“參照建設部《工程建設管理規定》監理內容”。這句話也頻繁出現在近年本市工程監理招標文件上。這究竟是怎麼樣的一份文件，能讓建設單位及其招標代理單位每隔一段時間就給監理工作增加上一“控”或一“管”？敢問提出“參照建設部《工程建設管理規定》”的這些招標文件的作者們，這個文件的文號是多少，建設部於何年何月何日發佈。筆者在互聯網住房和城鄉建設部網站數度搜尋，均無所獲。這是不是有人在拉大旗作虎皮？須知謬誤流傳，對監理行業毒害甚大。悲哀之處在於這句話雖然廣泛見諸於本市近兩年眾多的工程監理招標文件，卻無人過問、無人深究、聽之任之。在社會主義的法治國家偽造法規是一件違法之事，以建設部的法規之名，行亂加監理工作之實，應該承擔法律責任。筆者藉此機會呼籲各個招標代理機構正視這個問題，迅速加以改正。
從“三控、兩管、一協調”演變成“五控、三管、一協調”的過程已經基本清楚，可以看出這是一部分人出於利益考量，對法律、法規的任意解釋及引申，給監理行業層層加碼，其作用及影響都是負面的。廣大監理工作者、工程建設各方應該加以關注和討論，大家要自覺、嚴格地守法、尊法。（“尊”也，非“遵”也）。期盼在我國工程建設領域中除了監理企業（當然還有我們的協會）必須按法律、法規辦事之外，建設單位、招標代理、施工單位乃至監督部門也都尊法、畏法、遵法、守法。那末，工程建設領域真正實現法治的那一天必將到來。
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