來源：法制日報
導讀:時隔兩年,治安管理處罰法修訂草案擬將行政拘留執行年齡從16週歲降低至14週歲的規定,仍引發社會廣泛討論。降低行拘執行年齡究竟是利大於弊,還是弊大於利?矯治違法犯罪的未成年人需補足哪些短板?本期“聲音版”邀請理論界相關專家和實務界人士一道進行探討,敬請讀者關注。
行拘年齡需適時適當調整
□ 常進鋒
自公安部發布《治安管理處罰法(修訂公開徵求意見稿)》(以下簡稱《徵求意見稿》)已過去兩年有餘。時至今日,《徵求意見稿》中關於將未成年人的行政拘留執行年齡從16週歲降低至14週歲的規定仍然是社會和學界關注和討論的焦點。筆者認為,公安部可以在進行充分理論論證和實踐考察的基礎上,適時適當調整執行行政拘留年齡。具體理由如下:
首先,調整執行行政拘留年齡,提高法律的震懾效應,是對未成年人的保護,絕非毀掉。任何法律、行政法規的制定與完善都體現著預防效應,調整執行行政拘留年齡下限也是如此。近年來,我國未成年人犯罪案件總數逐年下降,但未成年人犯罪的低齡化和暴力化趨勢明顯,惡性犯罪事件頻現報端。2018年12月2日,湖南泗湖鎮12歲男孩吳某持刀殺死了自己34歲的親生母親。同年12月31日,湖南衡陽13歲男孩羅某錘殺父母后逃逸。短短一個月不到的時間,湖南連續出現兩起未成年人弒父殺母的慘痛悲劇。悲劇背後,我們除了反思家庭教育不力等因素之外,還應看到法律、行政法規在悲劇面前暴露出的被動與失語。當“男孩吳某由於未達到法定年齡,已被警方釋放”的事實公之於眾,當吳某事後說出:“學校不可能不讓我去上學吧,我殺的也不是別人,我殺的是我媽”這樣冷漠無情並無半點悔過之心的話語,當吳某的悲劇再次被羅某上演,樁樁悲劇提醒我們到了應該深思“法律在預防與懲治未成年人犯罪中的作用及其作用如何發揮的問題”的時候了。
調整執行行政拘留年齡可以看作是我國未來調整刑事處罰年齡的過渡之舉,調整執行行政拘留年齡務必與在未成年人群體中廣泛開展法治宣傳教育同步進行,根植未成年人的法律意識,提高法律法規在未成年群體中的威懾力,將未成年人的犯罪動機和犯罪行為扼殺在搖籃之中,最終達到保護未成年人身心健康成長的目的。
其次,調整執行行政拘留年齡,有利於促進校園欺凌的法律治理,維護校園安全。校園欺凌是一個久治難愈的社會問題,近些年,校園欺凌愈演愈烈,伴隨著互聯網的傳播,校園欺凌儼然成為未成年人暴戾之氣亮相的主要途徑。雖然據最高法2018年發佈的校園暴力司法大數據專題報告顯示,2015年至2017年,近三年校園暴力案件總體呈逐年下降趨勢,但其中57.5%的校園暴力案件為故意傷害案件,聚眾鬥毆罪和尋釁滋事罪同比上升10.58%和14.08%,且有將近九成的校園暴力案件受害人存在不同程度的傷亡情況。2018年11月19日,陝西神木15歲少女劉雨被同齡人強迫賣淫、打死。針對“11·19神木少女被害案”,有關媒體曾指出“年齡不是寬宥藉口”。的確,劉雨案很有可能只是眾多未成年人惡性犯罪的冰山一角,如果此類惡性犯罪案件得不到有效解決,慘遭不幸的劉雨絕對不是最後一個校園欺凌的受害者。從立法角度保護未成年人,是人類文明進步的象徵,但保護不等於放縱,針對已經心智早熟的未成年人的惡性校園欺凌需要以降低執行行政拘留年齡為起點,進而相應地調整刑事處罰年齡,最終實現防治校園欺凌,還未成年人一個和諧美好的校園環境。
最後,調整執行行政拘留年齡,是涉罪未成年人矯治幫扶作用有效發揮的前提。我國針對未成年人犯罪堅持寬嚴相濟的原則,秉承“教育為主、懲罰為輔”的方針,從根本上來講,調整執行行政拘留年齡並沒有背離上述原則和方針。有學者指出降低執行行政拘留年齡短期內可以阻斷未成年人與不良社會環境的聯繫,但作為一種限制人身自由的懲罰性措施,會對未成年人的身心發展帶來消極影響,在負性標籤的疊加影響下,未成年人很可能再次犯罪。然而,未成年人犯罪如未得到法律的有效懲處,也會助長其繼續犯罪的氣焰,甚至形成“只要達不到法律懲罰年齡就可以為所欲為”的錯誤觀念。由此來看,法治手段與矯治幫扶在未成年人制裁矯治中是相輔相成的,而輕緩的矯治幫扶應以硬性的懲治手段為前提,硬性的懲治手段必須輔之以健全完備的幫扶教育措施。短暫的行政拘留既是挽救作為犯罪主體的未成年人的過渡性手段,也是保護作為受害者的未成年人及他人合法權利的保障性舉措,體現著法律的公平性與正義性。(作者系西北民族大學民族學與社會學學院講師)
強化教育矯治 科學設置處置措施
□ 苑寧寧
根據治安管理處罰法徵求意見稿,對符合條件的未成年人可以執行行政拘留的年齡從16週歲降低為14週歲。之所以有這一變化,主要是發現低齡未成年人違反治安管理,只能批評教育後一放了之,導致一犯再犯,成為社會治安的頑疾。的確,這一問題是客觀存在的。但是,如何有效解決這一問題?對此,我們應當反思和充分論證。
第一,行政拘留處罰無法遏制青春期的未成年人治安違法。
研究表明,未成年人違法犯罪是內外因素綜合作用的結果,與成年人有著質的不同。從內在因素看,青春期的未成年人身心處於不穩定、不成熟狀態中:在腦發育方面,大腦機能遠遠落後於成年人,特別是前額葉皮層遠未成熟,辨別是非、控制行為、遵守規則的能力弱;在心理方面,處於“第二次危機”的青春期,內心充滿矛盾,情緒容易波動,具有很強的叛逆性、衝動性。從外部因素看,未成年人容易受到家庭監護缺失、父母教養不當、輟學或者學校教育偏差、社會消極環境或不良資訊的影響。在內外各種風險因素相互交織的作用下,一方面,行政拘留缺乏針對性且期限短,無法解決未成年人原本存在的心理行為偏差,不可能從根本上預防再次違法或犯罪;另一方面,青春期的未成年人有不計後果、追求刺激、實施越軌行為的自然傾向,行政拘留難以對他們有震懾作用。
第二,行政拘留會給未成年人社會化造成長遠負面影響,留下社會治安的長期隱患。
青春期是個體大腦發育、人格形成的關鍵時期。研究表明,不良的外部環境和經歷會改變或阻礙大腦發育的正常進程,而且這種影響具有不可逆性,日後難以完全消除。從行為自由到行政拘留後封閉式拘禁,所處環境會發生巨大變化,這會對未成年人的大腦發育、性格養成、心理健全產生影響,甚至有可能形成反社會人格,導致攻擊性增加,日後矯正難度更大。另外,對處於學齡階段的未成年人予以行政拘留,會短暫中斷其接受教育的過程,容易形成標籤效應,使之受到排斥或歧視,有的甚至會自暴自棄,無法迴歸正常學習生活。
第三,域內外經驗和做法表明,處置未成年人違法行為的最佳方式是教育矯治。
未成年人身心處於發展中,可塑性強,在易受不良因素影響而誤入歧途的同時,也容易接受教育矯治重回正途。聯合國有關文件與公約以及很多國家與地區都採取了區別對待的政策。比如,日本、美國、法國等國將輕微違法或行政上違法的行為(稱為“違警行為”)往往作為輕(微)罪、違警罪處理,對未成年人適用區別於成年人的少年司法制度,程序分流和多元化處遇措施充分體現了非監禁化、教育矯治的特點。同時,我國在處置未成年人違法行為方面也有積極探索。比如北京市公安局海淀分局、廣西欽州市公安局欽南分局開展了違法未成年人警察訓誡跟進幫教工作,江蘇省淮安市淮陰區人民檢察院實施了涉罰少年觀護幫教項目,取得了良好的社會效果。再比如,2016年至2017年筆者曾參與對全國20餘所工讀學校進行的調研,結果顯示,專門學校教育矯治違法犯罪未成年人方面效果顯著,平均轉化率達95%,有些高達98%。
第四,未成年人表面心智提前成熟是一個偽命題。
隨著我國經濟迅速發展,教育水平提高,與30多年前相比,相同年齡的未成年人的發育速度有所加快,身體成熟年齡略有提前,能接受和掌握更多的知識與信息。但是也必須看到,他們生活成長的社會環境較之前同樣發生了巨大變化:誘惑更大、風險更多。面對海量的資訊和複雜的情況,未成年人需要養成更高的認知與控制能力,學習、實踐甚至試錯的成長期不僅沒有縮短,反而可能延長。從這個角度來說,儘管生理意義上的個體提前成熟了,但作為社會的人,未成年人心智成熟的年齡並未提前。相反,低齡未成年人違反治安管理,恰恰揭示了他們心智尚未健全,在複雜的社會環境中認知控制能力依然不足。因此,應當全面客觀看待未成年人心智成長的歷史變化,否則就會陷入人類文明越進步,未成年人責任年齡越降低的悖論。
因此,簡單降低行政拘留年齡,並不能有效解決低齡未成年人治安違法的問題,對於不滿十四周歲的依然無有效措施。對此,應當予以科學化、體系化設計。一方面,完善未成年人保護法,加強保護和早期預防,強化家庭監護和學校教育的責任,完善校園暴力的預防與處置機制,加大政府對處於困境的未成年人及其家庭的幫助和支持,整治影響未成年人學習、生活的社會環境和網絡環境,完善落實對未成年受害人的保護救助措施。另一方面,在預防未成年人犯罪法中建立成體系、輕重有別的教育矯治措施,規定訓誡、督促矯治、觀護、送專門學校等,明確家長接受家庭教育輔導的責任,嚴格限制對未成年人適用治安處罰。(作者系中國政法大學副教授,中國應用法學研究所未成年人保護研究中心研究員)
強制教育立法亟待完善
□ 李玫瑾
少年司法的問題不是簡單的降低處罰年齡的問題,而應在強制教育方面完善立法,我不贊成將行政拘留年齡降至14歲,因為12歲甚至10歲以下因父母不盡責而危害嚴重的孩子仍無法應對。對不到刑責年齡又實施了嚴重危害行為的未成年人應送入特殊學校接受教育和監護。工讀教育曾經非常有效,只因增加了一個“父母同意”規定導致弱化。應完善相關程序,如:公安部門可否向少年法庭提出強制教育申請,父母可提出異議,但由法庭裁決。工讀學校也需完善相關法律,尤其是強制教育部分。如果未成年人的父母在當地,那麼未成年人週末可以回家,這樣也能不割斷孩子的親情關係;如果父母不在當地,那麼工讀學校就要扮演既教又養的角色。
總之,對違法犯罪少年重點要解決的是如何監護起來的問題,彌補家庭教育和普通學校教育缺失,給予這類未成年人法律意識、生活監護與能力賦予,這才彰顯社會的理性與法治的溫度。(作者系中國人民公安大學教授、中國預防青少年犯罪研究會副會長)
教育矯治不能一拘了事
□ 劉海洋
無論拘留執不執行,針對未成年人不良行為的矯治,不應該只是想通過一次拘留就能達到矯治改正的目的,從長遠社會管理來看,這種方法也是效果最差的。當前,行政拘留執行時,未成年人並未與成年人分開管理,管理措施也未明顯區別成年人,這才是問題的關鍵。即便將來立法將未成年人行拘年齡降至14週歲,在執行方面也應當有更多的要求和限止,拘留所也應有所改進,這才是立法需要明確的事情。
我們國家的法律在對未成年人的保護上,有一些措施只停留在字面上,工作責任主體也不明確,許多輕微違法的未成年人教育工作主要是公安機關在處理跟進,政府其他層面銜接不上。在這個背景下,單純追求行政拘留年齡降至14週歲,意味著將社會責任交由公安一家承擔,起不到未成年人教育矯正的目的。我們可以根據國情適當建立符合我國傳統文化要求和法治基本要求的未成年人幫教體系。16週歲以下的未成年人違反治安管理的,可以形成心理輔導、社區(包括敬老院、福利院)勞動、封閉式教育基地管教一定時間、執行行政拘留的階次遞進或相互融合的矯治幫教體系,公安機關行政拘留的執行場所,未成年人的管理應當明顯區別於成年人。同時,這種幫教措施還要融入監護人責任和民政部門的社會責任,不能一拘了事。(作者系基層公安)
拘留場所多不具備條件
□ 黃磊
未成年人幫教是一個涵蓋家庭教育、學校教育、社會幫扶矯治的系統性工程,在前置性的干預幫教系統尚未健全、未能有效運轉的情況下,以降低行政拘留執行年齡進行管教硬性對接未免粗暴,有違合理行政原則。
而從實施層面來說,當前很多地方尤其是基層拘留所並不具備未成年人與成年人分別關押的硬件條件。而即便分別關押,年紀相差不大的未成年人可能因為類似經歷而引發心理共鳴,強化對社會的對立感,同時還可能受多次“進宮”者反面影響,甚至被吸納、演化成團伙作案。
不僅如此,很多拘留所也不具備對未成年人進行心理疏導、訓誡教育的軟件條件,少年司法不僅要考慮初等教育的延續性,自身也具有很強的專業屬性,不能簡單地把它理解為成年人懲戒的縮水版。不可否認部分地方創新了訓誡幫教制度,但並不代表當前具有普遍性的適用基礎。
此外,由於行政拘留的臨時性和短暫性,並不能解決未成年人違法根源性問題,也不能做到有效跟進,故懲戒效果有限,往往治標而不能治本,加之可能發生的交叉感染,帶來的叛逆心理及自棄心理等系列問題,可以說弊大於利。(作者系基層檢察官)
行拘應發揮其懲戒作用
□ 董燕
在日常審判實踐中,經常會遇到一些年滿14週歲應負刑事責任的未成年人,其實此前就收到過行政處罰決定書,但他們不認為自己接受過處罰。因為依據現行治安管理處罰法的規定,年滿14週歲不滿16週歲的不執行行政拘留處罰。正是由於人身自由沒有受到實質性限制,從某種意義上對這些未成年人來講等於沒有受到懲罰。從發揮法律懲戒作用以及同刑法處罰相銜接的角度看,如果出現違反治安管理處罰法的行為,應執行行政拘留處罰。
然而,降低行拘執行年齡是否就能從源頭上制止未成年人犯罪?這恐怕只是一個美好的願望。在審判中,可以看出每個走上違法犯罪道路的未成年人,背後都有一個問題家庭,一些家長或對孩子過於溺愛,或對孩子不聞不問,或者家長本身就法制觀念淡漠、行為不端。因此不能指望通過幾天的行政拘留就能震懾預防未成年人犯罪,或者就可以教育矯治他們的不良行為。預防未成年人犯罪是一個系統工程,一旦未成年人出現違法犯罪行為,如何對其進行幫扶管教,幫助其重新迴歸社會這才是重點。(作者系基層法官)
治校園暴力需法律發力
□ 林日新
有道是“法不嚴則不治,令不行則不嚴”。從我三十多年的從教經驗看,雖說人是可以通過教育、感化的,但是教育並非是萬能的,“沒有教不好的學生”純粹是理想主義的幻想而已。對於少數家教差、性格暴戾、行為惡劣的人來說,教育很多時候確實是無能為力的。依據現行治安管理處罰法的規定,已滿14週歲不滿16週歲的,不執行行政拘留處罰。試想:如此柔軟的法規對校園霸凌和少年犯罪的小霸王們又有多少震懾力呢?我支持適當的降低行拘年齡,其理由有三:
一、隨著國內經濟的發展,人們生活水平的提高,國人的生理年齡提高了不少,許多15歲左右的孩子早已達到甚至超過成年人的身高。
二、由於受家庭和社會特別是網絡的影響,孩子們過早地接觸很多不良因素,大大催熟了孩子的心理,讓他們的心理年齡提高了。
三、如今校園霸凌現象令人髮指,一些少年犯罪手段極端凶殘,給社會造成極為惡劣的影響。如果對這類犯罪過於寬恕,法律過於疲軟,必定不能彰顯出法律的威嚴和震懾力,反而助長了少年犯及其監護人的僥倖心理,讓校園暴力和少年犯罪現象日益嚴重。(作者系中學高級教師)