立法邁向新徵程——吉安市首部地方性法規《吉安市立法條例》出臺紀實

法律 民主 環境保護 時政 井岡山報融媒體 2017-04-27
立法邁向新徵程——吉安市首部地方性法規《吉安市立法條例》出臺紀實

劉慶文、王鵬

今年3月21日,江西省第十二屆人大常委會第三十二次會議表決通過了江西省人民代表大會常務委員會關於批准《吉安市立法條例》的決定。3月29日,市人大常委會發布公告,自公佈之日起施行。

至此,我市獲准行使地方立法權後製定的首部地方性法規,作為一部“管立法的法”———《吉安市立法條例》正式出臺,這對於規範立法活動、完善立法程序、提高立法質量、維護法制統一具有重要的意義,標誌著法治吉安建設進入一個嶄新的歷史階段。

明方向 地方立法邁開穩健步伐

時間回溯到兩年前:2015年3月15日,第十二屆全國人民代表大會第三次會議表決通過了關於修改立法法的決定,賦予所有設區的市地方立法權。

賦予設區的市地方立法權,是黨中央全面推進依法治國的重大決策和部署,是健全人民代表大會制度,推進人大工作與時俱進的重要方面。市委審時度勢,明確指出,市人大常委會要深刻領會黨的十八屆三中、四中全會精神,以及習近平總書記系列重要講話精神,認真學習新修改的立法法,按照全國人大、省人大的要求,積極爭取首批獲得地方立法權。同時,對即將開展的地方立法工作明確了方向:要毫不動搖地堅持黨對立法工作的領導,緊緊圍繞全市改革發展穩定大局和法治吉安建設,發揮立法的引領推動作用和人大及其常委會在立法工作中的主導作用,深入推進科學立法、民主立法,著力提高立法質量,以良法促進發展、保證善治。

2015年5月,市委出臺了《關於進一步加強和創新人大工作的意見》,就開展地方立法、設置人大立法工作機構等方面工作,要求市人大常委會承擔協調推進地方立法工作的領導職責。按照市委的決策部署,市人大常委會成立了地方立法籌備工作領導小組,認真謀劃、主動作為,積極開展獲批地方立法權準備工作。

經過六個多月的周密部署、精心準備,在市委的正確領導和高度重視下,在市政府的大力支持和密切配合下,市人大常委會與相關職能部門通力協作,結合我市基本市情,從立法需求、工作機構和人員配備、立法能力等方面,順利完成了地方立法權的承接工作。

為摸清立法需求,通過函告、座談會、實地調研等形式,向全市社會各界收集立法建議項目20多個,並開展了吉泰走廊生態保護立法調研。為及時解決工作機構、編制和人員問題,市委、市人大常委會、市政府主要領導親自過問,主動彙報,逐項解決,爭取省編辦批覆同意設立了正縣級市人大常委會法制工作委員會;從全市不多的機動編制中調劑出8名給市人大常委會機關,作為立法專項編制,並批准設立綜合科、法規科和備案審查科三個正科級科室;從全市機關單位公開遴選4名法律專業畢業,具有較高法律素養和豐富法治實踐經驗的公務員,充實到人大立法一線。為切實提高立法能力,市人大常委會主要領導和分管領導分別帶隊,組織三個考察組,赴湖南省長沙市、福建省廈門市以及浙江省杭州市等設區市人大學習地方立法工作經驗;選派業務骨幹10餘人次參加全國人大立法法培訓班。最終,2015年10月30日,我市順利通過了省人大常委會對我市申請制定地方性法規工作的調研評估,為首批授予地方立法權奠定了堅實基礎。

2015年11月20日,江西省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議決定,吉安等七個設區的市可以對本市範圍內的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項開始制定地方性法規。標誌著我市成為立法法修改後江西省首批獲得地方立法權的設區的市。

2016年1月21日,市第三屆人民代表大會第六次會議依法選舉產生了市人大法制委員會。至此,市人大及其常委會有了負責立法的統一審議機構、專門工作機構和立法工作人員,立法準備工作紮實而穩健。

抓關鍵 依法起草審議首部地方性法規

萬事俱備,如何邁開行使好地方立法權的第一步,是擺在我們面前的一個全新課題,而選好第一部地方性法規項目成為關鍵一著。

立法法明確,地方性法規案的提出、審議和表決程序,根據地方組織法,參照立法法的有關規定,由本級人民代表大會規定。要行使好地方立法權,合法合理規範地方立法活動,確保地方立法質量,依法制定符合我市實際的立法條例,既是國家賦予市人民代表大會的權利和職責,也是我市行使地方立法權的客觀需要。最終,《吉安市立法條例》確定為我市第一部地方性法規。

任務已明確,關鍵在操作。立法沒有經驗可循,更沒有捷徑可選。只有在實踐中摸索,在探索中前進。

2015年11月,市人大常委會組織精幹力量,邊學習、邊摸索、邊提升,積極著手起草條例草案初稿。此時,適逢省人大常委會修訂省立法條例。為與上位法緊密銜接,做到執行上位法不變形、不走樣、不變通,市人大常委會時刻關注修改動向,注意借鑑其最新修改內容,緊跟省立法條例的修改方向和內容,逐條審議把關,細摳每個字眼,先後易稿二十多次,形成條例草案,於2016年6月29日、8月30日,分別提請市第三屆人大常委會第三十三次、第三十四次會議進行了審議。

為增強立法工作透明度,調動社會各方參與地方立法,兩次審議過程中,市人大常委會都在《井岡山報》、吉安人大網等媒體上發佈公告,組織了多個層次的座談會和實地調研,徵求了廣大市民和32個單位和部門,13個縣(市區),50多名專家和學者,300多名人大代表的意見,先後收集修改意見126條,採納吸收28條。根據審議意見和各方意見,又對條例草案進行了多次修改完善,使其程序合法、結構合理、內容更趨成熟。經市委常委會會議認真討論審定、研究同意,11月1日,市人大常委會將條例草案提請市四屆人大一次會議審議。大會審議期間,各代表團進行了兩次分組審議,代表們普遍認為,為了規範地方立法活動,提高立法質量,制定立法條例是必要的;條例草案適應了全面推進依法治國的新要求,全面貫徹了立法法新精神,符合我市實際,切實可行。11月3日,大會全票表決通過了《吉安市立法條例》,報請省人大常委會批准後正式實施。

可以說,《吉安市立法條例》的制定過程,貫徹了黨對立法工作的領導,堅持了依法立法、科學立法、民主立法的原則,體現了實情民意,切合吉安實際,接了地氣。功夫不負有心人,歷經數月,一部七章六十六條的《吉安市立法條例》終於出爐,並最終獲得了省人大常委會的批准。

重特色 內容鮮明突出吉安實際

《吉安市立法條例》雖然只是程序性的地方性法規,沒有太大的立法空間,但是我市始終堅持從實際出發,在普遍的程序規定中,在不牴觸的前提下,突出地方特色,呈現了許多亮點。

亮點一:條例框架和基本內容既符合上位法,又有吉安特色,不千篇一律。條例與立法法、省立法條例基本保持一致,符合上位法精神。同時結合我市實際,在框架上有創制性安排,進一步明確了我市的立法權限、立法準備、立法程序、法規解釋等內容。立足解決實際問題,突出可操作性、可執行性,加快立法進度,提高立法效率,沒有采取“三審制”,確立了“二審制”。

亮點二:突出發揮人大的主導作用。黨的十八屆四中全會提出要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。為此,條例規定市人大及其常委會應當加強對立法工作的組織協調,通過編制立法規劃、年度立法計劃等形式,對立法工作進行統籌安排;規定有關的市人大專門委員會和常委會工作機構應當提前參與法規草案起草工作,參與調查研究和論證,發揮人大在法規立項、重要制度設計、工作進度等方面的主導作用。

亮點三:注重提高立法質量。提高立法質量是制定立法條例的核心要義,同時也是貫穿立法過程的一條主線。條例為彰顯科學立法、民主立法,強調地方性法規應當具有針對性和可執行性,明確了審議前社會穩定風險評估、審議中重大問題討論、配套規定、立法實施情況評估等制度。同時,為拓寬公民和組織有序參與立法的途徑,對採取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面意見,建立基層立法聯繫點和立法專家庫都作了明確規定。

亮點四:加強與省人大常委會溝通銜接。立法法明確規定“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行”,為確保我市地方性法規能夠順利批准通過,為此,條例明確:編制和調整立法規劃項目庫和年度立法計劃、起草法規草案、審議法規草案等過程中要加強與省人大常委會的溝通銜接,徵求意見。

立良法 開啟吉安立法新徵程

立良法,是立法工作的不懈追求。

站在新的起點上,市人大常委會牢牢把握立法工作的正確政治方向,在市委的正確領導下,把立法工作擺在人大工作的首位,為了人民群眾立法、依靠人民群眾立法、立人民群眾所需要的法,努力開啟立法新徵程。

去年11月換屆剛結束,新一屆市人大常委會領導分別帶隊,赴全市13個縣(市、區)和市直有關單位開展調研,共召開調研座談會近30場,與基層幹部群眾面對面交流,廣泛聽取對人大工作的意見建議,其中,徵集到各個領域和不同層面對立法工作的意見建議100多條。為適應立法工作的需要,市人大常委會及早謀劃、打好基礎、推進落實,今年3月,相繼出臺法制機構工作規則、立法項目庫管理、立法協調、法規案交接等6項工作制度,並探索建立立法公開、立法座談會、聽證會、論證會、評估會等各項制度,努力形成一套常態化、制度化、規範化的立法工作機制。為科學確定新一屆市人大常委會立法規劃和今年立法計劃,主任會議多次專題研究立法工作,並先後三次召開市人大常委會、市政府分管領導和市直有關單位主要負責人蔘加的立法工作辦公會,對立法選題項目進行評估論證,對擬納入計劃的立法項目進行統籌調度。同時,在立法實踐和探索中,進一步明晰了“不照搬照抄、不貪大求全,重在管用、重在實施”工作思路,做到“針對問題立法、立法解決問題”,確保我市地方性法規立得住、行得通、管得好。

今年,經報請市委常委會會議研究批准,我市將重點推進5部地方性法規立法工作,其中確保審議項目為:著眼於打造美麗中國“吉安樣板”,保護生態環境,制定水庫水質保護條例;著眼於關注百姓生活,改善民生,制定市容和環境衛生管理條例。預備調研項目為:著眼於提升管理水平,解決實際問題,開展公園綠地管理條例、物業管理條例、電動自行車管理條例調研,為下一年度立法做好準備。

春回大地,揚帆起航。我們堅信,有省人大常委會精心指導,有市委的堅強領導,有市政府及有關部門的大力支持,有全市人民的積極參與,我市城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等重點領域的立法腳步,將在“三個走在前列”“兩大戰略任務”偉大征程中越走越堅實。

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