來源:法信
作者: 楊偉東、夏海波等
PPP是英文public-private partnership的縮寫,我國官方統一採用“政府與社會資本合作”這一譯法。
近年來PPP已成為法律實務中的熱點,今天的文章將針對PPP項目實務中的難點,對PPP項目分類、我國PPP模式適用範圍、PPP項目基本法律關係、PPP項目納入財政預算的流程、公開招標基本流程、競爭性談判基本流程、PPP項目編制流程圖、物有所值評價工作流程、財政承受能力論證工作流程等重點問題一一展開分析。
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PPP項目分類
參考世界銀行和歐盟委員會等的分類方式,結合我國國內目前的應用現狀,PPP模式的具體形式可以分為:
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我國PPP模式適用範圍
我國法規政策中對於PPP模式適用範圍的規定採取的是“列舉、概括加兜底”的方式,綜合歸納我國目前規定中的PPP模式的適用範圍如下表所示:
項目領域 | 項目類別 |
市政設施 | 燃氣、供電、供水、供熱、汙水及垃圾處理、地下綜合管廊等 |
交通設施 | 公路、鐵路、機場、城市軌道交通等 |
公共服務類 | 醫療、旅遊、教育培訓、健康養老、文化、保障性安居工程等 |
其他類 | 水利、資源環境和生態保護等 |
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PPP項目基本法律關係
在PPP項目中,項目參與方之間的法律關係都是通過簽訂一系列合同的形式形成的。PPP項目合同通常包括PPP項目合同、股東協議、履約合同(包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等)、融資合同和保險合同等。其法律關係如下圖所示:
轉引自財金156號文附件《PPP項目合同指南(試行)》
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PPP項目納入財政預算的流程
結合預算管理的一般規定和PPP項目的特殊規定,PPP項目納入政府財政預算需要滿足三大條件:(1)通過財政可承受能力評價且經同級人民政府審核同意實施;(2)納入地方PPP項目目錄;(3)納入PPP綜合信息平臺。其具體流程如下:
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公開招標基本流程
根據財金[2014]113號文、財庫[2014]215號文、《政府採購法》、《政府採購法實施條例》、《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》、《招標投標法》、《招標投標法實施條例》等相關規定,公開招標的基本流程如下圖:
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競爭性談判基本流程
根據《政府採購法》、《政府採購法實施條例》、《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》以及《政府採購非招標採購方式管理辦法》,競爭性談判的基本流程如下圖:
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PPP項目編制流程圖
項目實施結構負責編制PPP項目實施方案,內容包括項目概況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構及採購方式選擇等。發改投資2231號文中規定對於一般性的政府投資項目,可以在可行性研究報告中單獨設PPP項目實施一章簡要進行介紹,不需要另行編制項目實施方案。實施方案編制過程中,應重視徵詢潛在社會資本方的意見和建議。PPP項目的編制流程圖如下圖所示:
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物有所值評價工作流程
根據財金[2015]167號文規定,物有所值評價包括定性評價和定量評價,現階段以定性評價為主,鼓勵開展定量評價。根據評價的結果,通過的項目可以進行財政承受能力論證;未通過的項目,可在調整方案後重新評價,仍不通過的不宜採用PPP模式。其工作流程如下:
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財政承受能力論證工作流程
通過物有所值評估的項目進行財政承受能力論證。根據財金[2015]21號文的規定,財政承受能力論證採用定量和定性分析方法。“未通過論證”的項目,不宜採用PPP模式。其工作流程如下:
財政部發布 PPP項目運作流程圖(全解讀)
名 詞 解 釋
1.全生命週期(Whole Life Cycle),是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整週期。
2.產出說明(Output Specification),是指項目建成後項目資產所應達到的經濟、技術標準,以及公共產品和服務的交付範圍、標準和績效水平等。
3.物有所值(Value for Money, VFM),是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍採用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系,旨在實現公共資源配置利用效率最優化。
4.BOT(Build-Operate-Transfer,建設-運營-移交),是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責,合同期滿後項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
5.BOO(Build-Own-Operate,建設-擁有-運營),由BOT方式演變而來,二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權,但必須在合同中註明保證公益性的約束條款,一般不涉及項目期滿移交。
6.TOT(Transfer-Operate-Transfer,轉讓-運營-移交),是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司,並由其負責運營、維護和用戶服務,合同期滿後資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。