摘 要：歷史和現實反覆證明, 辦好鄉村的事情, 關鍵在基層組織, 關鍵在人。由此, 實現鄉村振興的關鍵是要有一個強有力的鄉村基層組織。鄉村基層組織是黨和國家與農民之間的連接紐帶。鄉村基層組織的核心是培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍, 即基層組織人才隊伍。調查研究顯示, 目前中國鄉村基層組織仍存在一系列亟待解決的問題, 如果這些問題解決不好, 鄉村振興就缺乏有效的組織載體和人才基礎。因此, 鄉村振興首先必須是組織振興和人才振興。
農業、農村、農民問題是關係國計民生的根本性問題。沒有農業和農村的現代化，就沒有國家的現代化。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國農業和農村取得了歷史性發展，但相比工業和城市，中國不平衡不充分的發展問題最突出體現在農業和農村[1]。雖然鄉村的衰敗並不是必然的規律，但鄉村在面對工業化和城市化的衝擊時，其基礎、性質和結構必然要發生轉型和變化也是不爭的事實。正如馬克思在《資本論》第一版序言中強調：“一個社會即使探索到了本身運動的自然規律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發展階段。但是它能縮短和減輕分娩的痛苦。”[2]歷史地看，中國鄉村的現實困境具有必然性，這是中國推進現代化建設必然要付出的歷史成本，是現代化分娩過程帶來的痛苦。
那麼，如何減輕這一痛苦，從而順利推進現代化建設便成為一個重大的課題。實施鄉村振興戰略的歷史意義便在於此，即減輕鄉村社會劇烈轉型的痛苦，解決“三農”問題，實現農業和農村的現代化。然而，推動鄉村振興需要一個強有力的抓手，即一個強有力的鄉村基層組織。調查研究顯示，目前實施鄉村振興戰略仍缺乏有效的組織基礎，尤其是人才基礎。如果這一問題解決不好，鄉村振興就會面臨較大的困境。由此可見，要實現鄉村振興首先必須夯實基層組織和人才基礎，實現組織和人才振興1。
一、基層組織及其作用
從定義上看，組織是存續期不同的計劃安排，其作用是聚合生產資源以追求一個或數個共同的目標。這些資源要在某種層級秩序中受到某種制度和命令的混合協調[3]315。組織的類型繁多，形態和規模各異，企業、學校、醫院、公安機關、政府機構等都是組織，它們都是基於一套規則，為了一個或多個共同的目標組建而成的。大多數研究認為，組織的存在是為了增加組織成員的共同利益，正如奧爾森所言：“組織或社團的存在是為了增進其成員的利益這一思想在經濟學中既不新鮮，也不特別。”[4]5
在各種類型的組織中，政治組織因政治意願而建立，政治組織的政治意願通常是通過一個最重要的組織類型——國家來付諸實施的。在馬克思、恩格斯看來，國家是統治階級的各個個人藉以實現其共同利益的形式……所以可以得出結論：一切共同的規章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式[5]。簡言之，國家是階級的統治機關。與國家密切相關且與之有別的一類組織是政府，政府是自上而下的層級式秩序，它追求一定的集體性目標，並通過政治程序獲得授權，在其政區內按一定規則運用權力[3]35。
在安格斯·麥迪森看來，中華人民共和國的成立標誌著中國政治精英結構和政府治理模式的重大改變。與過去相比，黨的領導深入到基層政府、工廠車間、農村和家庭[6]。在這樣一種全新的治理模式下，中國共產黨領導完成了新中國面臨的三個主要目標2。這其中一個重要方面是黨和國家對農業的改造和對農村社會秩序的重塑。亨廷頓認為，“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區”[7]401，因為“政黨是一個現代化組織，為成功計，它又必須把傳統的農村組織起來”[7]402。通過政黨和政權下鄉，中國共產黨重構了國家和鄉土社會（農民）之間的聯繫，有效地完成了對鄉土社會的整合，因此，中國共產黨政權的建立標誌著國家政權“內卷化”擴張的終結3。特別是伴隨著“政黨下鄉”，中國共產黨將其領導體制延伸到農村社會，從制度上加強黨和國家與農民之間的聯繫[8]。即使對於在現代中國建構中的鄉村治理來說，政黨整合發揮著政權整合所不能發揮的作用。鄉村社會在相當程度上正是通過黨組織而不是政權組織加以治理的。黨組織成為鄉村治理的權力主體，這在中國的國家轉型的一定時期是必要的。它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物[8]。
自20世紀80年代初以來，中國開啟了自上而下、始於農村的改革。縱觀世界歷史，改革所帶來的經濟社會轉型的規模和速度都是前所未有的。毫不誇張地說，中國的鄉村社會在這一過程中面臨著前所未有的衝擊，中國鄉村處在劇烈的震盪和轉型中。儘管，如潘維所言，面對如此驚人的經濟鉅變，在中國農村長期存在的基層政權模式卻安之若素，並沒有表現得與現實脫節或不適應[9]。然而，在世紀之交的十年左右的時間裡，以農民負擔沉重、鄉村債務惡化、鄉村幹部腐敗、幹群關係緊張、農民群體上訪劇增等為表徵的問題在鄉村社會層出不窮，給鄉村治理帶來了嚴重的困難，進而影響到了整個基層政權的合法性[10]。從經驗和事實判斷，經濟鉅變和社會轉型中的鄉村基層政權並非安之若素，也並非沒有出現與現實脫節或不適應的情況。
那麼，鄉村基層到底需要什麼樣的組織，以及它們如何演化變遷才能應對複雜的鄉村事務？組織及其演化變遷都受到制度框架的根本性影響。制度框架由國家制定並實施，進而決定鄉村基層組織的變遷。然而，問題恰恰就在於此。20世紀90年代，“三農”問題日益嚴峻的一個重要原因就是農村基層組織日益專業化和科層化。現代上層建築越來越不能適應中國農村的經濟基礎，從而後者越來越無法支撐前者[11]。此外，由小農經濟決定並與之相適應的上層建築部分還包括鄉村社會傳統、習俗、文化、宗教等非正式規則。因為，儘管正式規則改變了，但非正式約束依然存在。這樣，非正式約束與新的正式規則之間就產生了一種持續的緊張關係……用新的正式規則來排擠長期駐留的非正式約束。如前所述，或許是一種立竿見影的辦法……但這卻忽略了構成非正式約束之基礎的根深蒂固的文化傳承因素。因此，儘管正式規則的“一攬子”變遷是有可能發生的，但與此同時，許多非正式約束仍然保持著強勁的生存韌性，因為它們仍然在解決著參與者之間的基本交換問題——不論是社會的、政治的，還是經濟的[12]。簡言之，現代的上層建築無法適應鄉村社會的基礎、性質和結構，尤其是物質生產方式。因此，上層制度的設計與實施必須與當地的社會資源相契合。
然而，必須承認的是，儘管鄉村基層組織在實踐中還存在許多不盡如人意的地方，但不可否認，其在基層治理中發揮著重要且難以替代的作用。中國現代化歷史進程的推進，必然要求建立一個具有有效治理能力的基層組織體系來應對可能出現的各種風險和問題。此外，國家不斷向農村注入的資源，也需要有一個強有力的基層組織體系將其有效地分配下去，從而使其有效地發揮作用[13]。問題的關鍵在於，無法適應就要作出調整，就要向形成有效治理的方向演進。當前鄉村體制改革存在的最大弊病就是缺少對鄉村基層組織性質的理解，從而將鄉村體制改革變成了頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革，其原因主要是缺少對中國農村基層組織性質及其功能的正確認識[13]。據此，基層組織如何調整，其演進的方向和內容是什麼？這些都是亟待解決的問題。回答這些問題，首先必須破解基層組織存在的困境和難題，如組織制度、組織結構、人才配備及激勵機制等。只有這些問題解決了，實施鄉村振興戰略才會有穩固的基層組織和堅實的人才基礎。
二、鄉村基層組織及其困境
自古以來，中國就有“皇權不下縣”的說法。“在過去的1000年裡，士紳越來越多地主宰了中國人的生活，以致一些社會學家稱中國為士紳之國”4。士紳是鄉村政治、經濟、文化、宗教等領域，即鄉村權力文化網絡的中心。簡言之，就是“縣官治縣，鄉紳治鄉”[14]。“皇權不下縣”闡明瞭封建時代國家政權和基層治理之間的關係。
對現代國家而言，沒有哪個國家和社會可以置其中大多數人的生活與意願於不顧，而可以獨自走向現代化。與古代不同，面對高度分散的鄉村社會，中國啟動現代化以來的一個基本特徵是不斷強化農村基層組織建設，並試圖通過強有力的基層組織建設，將農村納入中國現代化建設的事業中[13]。如上文所言，這一過程需通過“政黨下鄉”和“政權下鄉”在基層塑造組織體系來完成。因此，農村基層組織建設的成與敗、好與壞以及其變化和調整的狀況，決定著中國現代化，尤其是農業、農村現代化建設的順利與否。
（一）縣域治理組織體系
基層組織是指黨和國家為了領導、組織和改造鄉村社會而設置在鄉村的政黨和行政的制度、組織及其設施。一般來說，基層組織是一個組織架構頗為複雜的體系，其大致可以分為四個層級：第一層是縣委、縣政府；第二層是鄉（鎮）黨委和政府及各縣直科層制部門；第三層是鄉（鎮）內設部門、相關直屬部門及縣直科層制部門的延伸和派駐機構；第四層是行政村，包括村兩委——村支委和村民委員會。
這一系列正式和非正式的規則將縣域治理組織體系連接起來，形成了鄉村治理的主體框架（見圖1）。這一主體框架看似簡單，但它們之間存在著複雜的關係和結構，尤其是不同層級主體的權責利以及三者在它們之間的配置。“上面千條線，下面一根針”是鄉村治理特徵的經典表述。在整個鄉村治理組織體系中，組織的條塊化、職業化、科層化、專門化程度向下逐層遞減，最後變成了一根針，因為基層組織工作的全領域、綜合性特徵，否定了基層工作中的專業化、科層制組織架構和分工的可能。很多時候，科層制無法對接和處理相關問題，其特徵通常表現為“瑣”“碎”“多”“難”。目前，鄉村治理的基層組織體系較為完善且相對有效，但其自身就存在治理問題，甚至是治理難題。從組織角度看，基層組織存在權責利不匹配及失衡嚴重、約束和激勵機制扭曲和缺失、人才匱乏等一系列亟待解決的問題。
摘 要：歷史和現實反覆證明, 辦好鄉村的事情, 關鍵在基層組織, 關鍵在人。由此, 實現鄉村振興的關鍵是要有一個強有力的鄉村基層組織。鄉村基層組織是黨和國家與農民之間的連接紐帶。鄉村基層組織的核心是培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍, 即基層組織人才隊伍。調查研究顯示, 目前中國鄉村基層組織仍存在一系列亟待解決的問題, 如果這些問題解決不好, 鄉村振興就缺乏有效的組織載體和人才基礎。因此, 鄉村振興首先必須是組織振興和人才振興。
農業、農村、農民問題是關係國計民生的根本性問題。沒有農業和農村的現代化，就沒有國家的現代化。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國農業和農村取得了歷史性發展，但相比工業和城市，中國不平衡不充分的發展問題最突出體現在農業和農村[1]。雖然鄉村的衰敗並不是必然的規律，但鄉村在面對工業化和城市化的衝擊時，其基礎、性質和結構必然要發生轉型和變化也是不爭的事實。正如馬克思在《資本論》第一版序言中強調：“一個社會即使探索到了本身運動的自然規律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發展階段。但是它能縮短和減輕分娩的痛苦。”[2]歷史地看，中國鄉村的現實困境具有必然性，這是中國推進現代化建設必然要付出的歷史成本，是現代化分娩過程帶來的痛苦。
那麼，如何減輕這一痛苦，從而順利推進現代化建設便成為一個重大的課題。實施鄉村振興戰略的歷史意義便在於此，即減輕鄉村社會劇烈轉型的痛苦，解決“三農”問題，實現農業和農村的現代化。然而，推動鄉村振興需要一個強有力的抓手，即一個強有力的鄉村基層組織。調查研究顯示，目前實施鄉村振興戰略仍缺乏有效的組織基礎，尤其是人才基礎。如果這一問題解決不好，鄉村振興就會面臨較大的困境。由此可見，要實現鄉村振興首先必須夯實基層組織和人才基礎，實現組織和人才振興1。
一、基層組織及其作用
從定義上看，組織是存續期不同的計劃安排，其作用是聚合生產資源以追求一個或數個共同的目標。這些資源要在某種層級秩序中受到某種制度和命令的混合協調[3]315。組織的類型繁多，形態和規模各異，企業、學校、醫院、公安機關、政府機構等都是組織，它們都是基於一套規則，為了一個或多個共同的目標組建而成的。大多數研究認為，組織的存在是為了增加組織成員的共同利益，正如奧爾森所言：“組織或社團的存在是為了增進其成員的利益這一思想在經濟學中既不新鮮，也不特別。”[4]5
在各種類型的組織中，政治組織因政治意願而建立，政治組織的政治意願通常是通過一個最重要的組織類型——國家來付諸實施的。在馬克思、恩格斯看來，國家是統治階級的各個個人藉以實現其共同利益的形式……所以可以得出結論：一切共同的規章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式[5]。簡言之，國家是階級的統治機關。與國家密切相關且與之有別的一類組織是政府，政府是自上而下的層級式秩序，它追求一定的集體性目標，並通過政治程序獲得授權，在其政區內按一定規則運用權力[3]35。
在安格斯·麥迪森看來，中華人民共和國的成立標誌著中國政治精英結構和政府治理模式的重大改變。與過去相比，黨的領導深入到基層政府、工廠車間、農村和家庭[6]。在這樣一種全新的治理模式下，中國共產黨領導完成了新中國面臨的三個主要目標2。這其中一個重要方面是黨和國家對農業的改造和對農村社會秩序的重塑。亨廷頓認為，“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區”[7]401，因為“政黨是一個現代化組織，為成功計，它又必須把傳統的農村組織起來”[7]402。通過政黨和政權下鄉，中國共產黨重構了國家和鄉土社會（農民）之間的聯繫，有效地完成了對鄉土社會的整合，因此，中國共產黨政權的建立標誌著國家政權“內卷化”擴張的終結3。特別是伴隨著“政黨下鄉”，中國共產黨將其領導體制延伸到農村社會，從制度上加強黨和國家與農民之間的聯繫[8]。即使對於在現代中國建構中的鄉村治理來說，政黨整合發揮著政權整合所不能發揮的作用。鄉村社會在相當程度上正是通過黨組織而不是政權組織加以治理的。黨組織成為鄉村治理的權力主體，這在中國的國家轉型的一定時期是必要的。它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物[8]。
自20世紀80年代初以來，中國開啟了自上而下、始於農村的改革。縱觀世界歷史，改革所帶來的經濟社會轉型的規模和速度都是前所未有的。毫不誇張地說，中國的鄉村社會在這一過程中面臨著前所未有的衝擊，中國鄉村處在劇烈的震盪和轉型中。儘管，如潘維所言，面對如此驚人的經濟鉅變，在中國農村長期存在的基層政權模式卻安之若素，並沒有表現得與現實脫節或不適應[9]。然而，在世紀之交的十年左右的時間裡，以農民負擔沉重、鄉村債務惡化、鄉村幹部腐敗、幹群關係緊張、農民群體上訪劇增等為表徵的問題在鄉村社會層出不窮，給鄉村治理帶來了嚴重的困難，進而影響到了整個基層政權的合法性[10]。從經驗和事實判斷，經濟鉅變和社會轉型中的鄉村基層政權並非安之若素，也並非沒有出現與現實脫節或不適應的情況。
那麼，鄉村基層到底需要什麼樣的組織，以及它們如何演化變遷才能應對複雜的鄉村事務？組織及其演化變遷都受到制度框架的根本性影響。制度框架由國家制定並實施，進而決定鄉村基層組織的變遷。然而，問題恰恰就在於此。20世紀90年代，“三農”問題日益嚴峻的一個重要原因就是農村基層組織日益專業化和科層化。現代上層建築越來越不能適應中國農村的經濟基礎，從而後者越來越無法支撐前者[11]。此外，由小農經濟決定並與之相適應的上層建築部分還包括鄉村社會傳統、習俗、文化、宗教等非正式規則。因為，儘管正式規則改變了，但非正式約束依然存在。這樣，非正式約束與新的正式規則之間就產生了一種持續的緊張關係……用新的正式規則來排擠長期駐留的非正式約束。如前所述，或許是一種立竿見影的辦法……但這卻忽略了構成非正式約束之基礎的根深蒂固的文化傳承因素。因此，儘管正式規則的“一攬子”變遷是有可能發生的，但與此同時，許多非正式約束仍然保持著強勁的生存韌性，因為它們仍然在解決著參與者之間的基本交換問題——不論是社會的、政治的，還是經濟的[12]。簡言之，現代的上層建築無法適應鄉村社會的基礎、性質和結構，尤其是物質生產方式。因此，上層制度的設計與實施必須與當地的社會資源相契合。
然而，必須承認的是，儘管鄉村基層組織在實踐中還存在許多不盡如人意的地方，但不可否認，其在基層治理中發揮著重要且難以替代的作用。中國現代化歷史進程的推進，必然要求建立一個具有有效治理能力的基層組織體系來應對可能出現的各種風險和問題。此外，國家不斷向農村注入的資源，也需要有一個強有力的基層組織體系將其有效地分配下去，從而使其有效地發揮作用[13]。問題的關鍵在於，無法適應就要作出調整，就要向形成有效治理的方向演進。當前鄉村體制改革存在的最大弊病就是缺少對鄉村基層組織性質的理解，從而將鄉村體制改革變成了頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革，其原因主要是缺少對中國農村基層組織性質及其功能的正確認識[13]。據此，基層組織如何調整，其演進的方向和內容是什麼？這些都是亟待解決的問題。回答這些問題，首先必須破解基層組織存在的困境和難題，如組織制度、組織結構、人才配備及激勵機制等。只有這些問題解決了，實施鄉村振興戰略才會有穩固的基層組織和堅實的人才基礎。
二、鄉村基層組織及其困境
自古以來，中國就有“皇權不下縣”的說法。“在過去的1000年裡，士紳越來越多地主宰了中國人的生活，以致一些社會學家稱中國為士紳之國”4。士紳是鄉村政治、經濟、文化、宗教等領域，即鄉村權力文化網絡的中心。簡言之，就是“縣官治縣，鄉紳治鄉”[14]。“皇權不下縣”闡明瞭封建時代國家政權和基層治理之間的關係。
對現代國家而言，沒有哪個國家和社會可以置其中大多數人的生活與意願於不顧，而可以獨自走向現代化。與古代不同，面對高度分散的鄉村社會，中國啟動現代化以來的一個基本特徵是不斷強化農村基層組織建設，並試圖通過強有力的基層組織建設，將農村納入中國現代化建設的事業中[13]。如上文所言，這一過程需通過“政黨下鄉”和“政權下鄉”在基層塑造組織體系來完成。因此，農村基層組織建設的成與敗、好與壞以及其變化和調整的狀況，決定著中國現代化，尤其是農業、農村現代化建設的順利與否。
（一）縣域治理組織體系
基層組織是指黨和國家為了領導、組織和改造鄉村社會而設置在鄉村的政黨和行政的制度、組織及其設施。一般來說，基層組織是一個組織架構頗為複雜的體系，其大致可以分為四個層級：第一層是縣委、縣政府；第二層是鄉（鎮）黨委和政府及各縣直科層制部門；第三層是鄉（鎮）內設部門、相關直屬部門及縣直科層制部門的延伸和派駐機構；第四層是行政村，包括村兩委——村支委和村民委員會。
這一系列正式和非正式的規則將縣域治理組織體系連接起來，形成了鄉村治理的主體框架（見圖1）。這一主體框架看似簡單，但它們之間存在著複雜的關係和結構，尤其是不同層級主體的權責利以及三者在它們之間的配置。“上面千條線，下面一根針”是鄉村治理特徵的經典表述。在整個鄉村治理組織體系中，組織的條塊化、職業化、科層化、專門化程度向下逐層遞減，最後變成了一根針，因為基層組織工作的全領域、綜合性特徵，否定了基層工作中的專業化、科層制組織架構和分工的可能。很多時候，科層制無法對接和處理相關問題，其特徵通常表現為“瑣”“碎”“多”“難”。目前，鄉村治理的基層組織體系較為完善且相對有效，但其自身就存在治理問題，甚至是治理難題。從組織角度看，基層組織存在權責利不匹配及失衡嚴重、約束和激勵機制扭曲和缺失、人才匱乏等一系列亟待解決的問題。
圖1 縣域治理的組織體系
（二）鄉（鎮）與科層制部門：權責失衡
一直以來，基層組織體系始終存在一個亟待解決，但始終沒有解決的問題，即縣直部門（科層制）與鄉（鎮）關係中的“條塊”矛盾，即鄉（鎮）綜合改革後二者之間的矛盾，尤其是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡問題。近年來，隨著縣級及以下基層組織承接和應對任務的逐漸增加，這一問題變得愈發嚴重。
縣、縣直部門（科層制）與鄉（鎮）之間的關係如圖2和圖3所示。儘管縣委、縣政府與科層制部門和鄉（鎮）之間屬領導和被領導的關係，但在現實中這一關係演化得頗為複雜，從而導致出現了鄉村治理問題。其中，最核心的是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，即鄉（鎮）不具有人事、財政等相關權力，卻要承擔鄉村治理的主體責任。“責任無限大，權力無限小”是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，或權責倒掛的清晰表述。長期以來，這個問題不但沒有得到解決，反而隨著時間的推移，通過兩種方式更加強化。
摘 要：歷史和現實反覆證明, 辦好鄉村的事情, 關鍵在基層組織, 關鍵在人。由此, 實現鄉村振興的關鍵是要有一個強有力的鄉村基層組織。鄉村基層組織是黨和國家與農民之間的連接紐帶。鄉村基層組織的核心是培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍, 即基層組織人才隊伍。調查研究顯示, 目前中國鄉村基層組織仍存在一系列亟待解決的問題, 如果這些問題解決不好, 鄉村振興就缺乏有效的組織載體和人才基礎。因此, 鄉村振興首先必須是組織振興和人才振興。
農業、農村、農民問題是關係國計民生的根本性問題。沒有農業和農村的現代化，就沒有國家的現代化。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國農業和農村取得了歷史性發展，但相比工業和城市，中國不平衡不充分的發展問題最突出體現在農業和農村[1]。雖然鄉村的衰敗並不是必然的規律，但鄉村在面對工業化和城市化的衝擊時，其基礎、性質和結構必然要發生轉型和變化也是不爭的事實。正如馬克思在《資本論》第一版序言中強調：“一個社會即使探索到了本身運動的自然規律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發展階段。但是它能縮短和減輕分娩的痛苦。”[2]歷史地看，中國鄉村的現實困境具有必然性，這是中國推進現代化建設必然要付出的歷史成本，是現代化分娩過程帶來的痛苦。
那麼，如何減輕這一痛苦，從而順利推進現代化建設便成為一個重大的課題。實施鄉村振興戰略的歷史意義便在於此，即減輕鄉村社會劇烈轉型的痛苦，解決“三農”問題，實現農業和農村的現代化。然而，推動鄉村振興需要一個強有力的抓手，即一個強有力的鄉村基層組織。調查研究顯示，目前實施鄉村振興戰略仍缺乏有效的組織基礎，尤其是人才基礎。如果這一問題解決不好，鄉村振興就會面臨較大的困境。由此可見，要實現鄉村振興首先必須夯實基層組織和人才基礎，實現組織和人才振興1。
一、基層組織及其作用
從定義上看，組織是存續期不同的計劃安排，其作用是聚合生產資源以追求一個或數個共同的目標。這些資源要在某種層級秩序中受到某種制度和命令的混合協調[3]315。組織的類型繁多，形態和規模各異，企業、學校、醫院、公安機關、政府機構等都是組織，它們都是基於一套規則，為了一個或多個共同的目標組建而成的。大多數研究認為，組織的存在是為了增加組織成員的共同利益，正如奧爾森所言：“組織或社團的存在是為了增進其成員的利益這一思想在經濟學中既不新鮮，也不特別。”[4]5
在各種類型的組織中，政治組織因政治意願而建立，政治組織的政治意願通常是通過一個最重要的組織類型——國家來付諸實施的。在馬克思、恩格斯看來，國家是統治階級的各個個人藉以實現其共同利益的形式……所以可以得出結論：一切共同的規章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式[5]。簡言之，國家是階級的統治機關。與國家密切相關且與之有別的一類組織是政府，政府是自上而下的層級式秩序，它追求一定的集體性目標，並通過政治程序獲得授權，在其政區內按一定規則運用權力[3]35。
在安格斯·麥迪森看來，中華人民共和國的成立標誌著中國政治精英結構和政府治理模式的重大改變。與過去相比，黨的領導深入到基層政府、工廠車間、農村和家庭[6]。在這樣一種全新的治理模式下，中國共產黨領導完成了新中國面臨的三個主要目標2。這其中一個重要方面是黨和國家對農業的改造和對農村社會秩序的重塑。亨廷頓認為，“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區”[7]401，因為“政黨是一個現代化組織，為成功計，它又必須把傳統的農村組織起來”[7]402。通過政黨和政權下鄉，中國共產黨重構了國家和鄉土社會（農民）之間的聯繫，有效地完成了對鄉土社會的整合，因此，中國共產黨政權的建立標誌著國家政權“內卷化”擴張的終結3。特別是伴隨著“政黨下鄉”，中國共產黨將其領導體制延伸到農村社會，從制度上加強黨和國家與農民之間的聯繫[8]。即使對於在現代中國建構中的鄉村治理來說，政黨整合發揮著政權整合所不能發揮的作用。鄉村社會在相當程度上正是通過黨組織而不是政權組織加以治理的。黨組織成為鄉村治理的權力主體，這在中國的國家轉型的一定時期是必要的。它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物[8]。
自20世紀80年代初以來，中國開啟了自上而下、始於農村的改革。縱觀世界歷史，改革所帶來的經濟社會轉型的規模和速度都是前所未有的。毫不誇張地說，中國的鄉村社會在這一過程中面臨著前所未有的衝擊，中國鄉村處在劇烈的震盪和轉型中。儘管，如潘維所言，面對如此驚人的經濟鉅變，在中國農村長期存在的基層政權模式卻安之若素，並沒有表現得與現實脫節或不適應[9]。然而，在世紀之交的十年左右的時間裡，以農民負擔沉重、鄉村債務惡化、鄉村幹部腐敗、幹群關係緊張、農民群體上訪劇增等為表徵的問題在鄉村社會層出不窮，給鄉村治理帶來了嚴重的困難，進而影響到了整個基層政權的合法性[10]。從經驗和事實判斷，經濟鉅變和社會轉型中的鄉村基層政權並非安之若素，也並非沒有出現與現實脫節或不適應的情況。
那麼，鄉村基層到底需要什麼樣的組織，以及它們如何演化變遷才能應對複雜的鄉村事務？組織及其演化變遷都受到制度框架的根本性影響。制度框架由國家制定並實施，進而決定鄉村基層組織的變遷。然而，問題恰恰就在於此。20世紀90年代，“三農”問題日益嚴峻的一個重要原因就是農村基層組織日益專業化和科層化。現代上層建築越來越不能適應中國農村的經濟基礎，從而後者越來越無法支撐前者[11]。此外，由小農經濟決定並與之相適應的上層建築部分還包括鄉村社會傳統、習俗、文化、宗教等非正式規則。因為，儘管正式規則改變了，但非正式約束依然存在。這樣，非正式約束與新的正式規則之間就產生了一種持續的緊張關係……用新的正式規則來排擠長期駐留的非正式約束。如前所述，或許是一種立竿見影的辦法……但這卻忽略了構成非正式約束之基礎的根深蒂固的文化傳承因素。因此，儘管正式規則的“一攬子”變遷是有可能發生的，但與此同時，許多非正式約束仍然保持著強勁的生存韌性，因為它們仍然在解決著參與者之間的基本交換問題——不論是社會的、政治的，還是經濟的[12]。簡言之，現代的上層建築無法適應鄉村社會的基礎、性質和結構，尤其是物質生產方式。因此，上層制度的設計與實施必須與當地的社會資源相契合。
然而，必須承認的是，儘管鄉村基層組織在實踐中還存在許多不盡如人意的地方，但不可否認，其在基層治理中發揮著重要且難以替代的作用。中國現代化歷史進程的推進，必然要求建立一個具有有效治理能力的基層組織體系來應對可能出現的各種風險和問題。此外，國家不斷向農村注入的資源，也需要有一個強有力的基層組織體系將其有效地分配下去，從而使其有效地發揮作用[13]。問題的關鍵在於，無法適應就要作出調整，就要向形成有效治理的方向演進。當前鄉村體制改革存在的最大弊病就是缺少對鄉村基層組織性質的理解，從而將鄉村體制改革變成了頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革，其原因主要是缺少對中國農村基層組織性質及其功能的正確認識[13]。據此，基層組織如何調整，其演進的方向和內容是什麼？這些都是亟待解決的問題。回答這些問題，首先必須破解基層組織存在的困境和難題，如組織制度、組織結構、人才配備及激勵機制等。只有這些問題解決了，實施鄉村振興戰略才會有穩固的基層組織和堅實的人才基礎。
二、鄉村基層組織及其困境
自古以來，中國就有“皇權不下縣”的說法。“在過去的1000年裡，士紳越來越多地主宰了中國人的生活，以致一些社會學家稱中國為士紳之國”4。士紳是鄉村政治、經濟、文化、宗教等領域，即鄉村權力文化網絡的中心。簡言之，就是“縣官治縣，鄉紳治鄉”[14]。“皇權不下縣”闡明瞭封建時代國家政權和基層治理之間的關係。
對現代國家而言，沒有哪個國家和社會可以置其中大多數人的生活與意願於不顧，而可以獨自走向現代化。與古代不同，面對高度分散的鄉村社會，中國啟動現代化以來的一個基本特徵是不斷強化農村基層組織建設，並試圖通過強有力的基層組織建設，將農村納入中國現代化建設的事業中[13]。如上文所言，這一過程需通過“政黨下鄉”和“政權下鄉”在基層塑造組織體系來完成。因此，農村基層組織建設的成與敗、好與壞以及其變化和調整的狀況，決定著中國現代化，尤其是農業、農村現代化建設的順利與否。
（一）縣域治理組織體系
基層組織是指黨和國家為了領導、組織和改造鄉村社會而設置在鄉村的政黨和行政的制度、組織及其設施。一般來說，基層組織是一個組織架構頗為複雜的體系，其大致可以分為四個層級：第一層是縣委、縣政府；第二層是鄉（鎮）黨委和政府及各縣直科層制部門；第三層是鄉（鎮）內設部門、相關直屬部門及縣直科層制部門的延伸和派駐機構；第四層是行政村，包括村兩委——村支委和村民委員會。
這一系列正式和非正式的規則將縣域治理組織體系連接起來，形成了鄉村治理的主體框架（見圖1）。這一主體框架看似簡單，但它們之間存在著複雜的關係和結構，尤其是不同層級主體的權責利以及三者在它們之間的配置。“上面千條線，下面一根針”是鄉村治理特徵的經典表述。在整個鄉村治理組織體系中，組織的條塊化、職業化、科層化、專門化程度向下逐層遞減，最後變成了一根針，因為基層組織工作的全領域、綜合性特徵，否定了基層工作中的專業化、科層制組織架構和分工的可能。很多時候，科層制無法對接和處理相關問題，其特徵通常表現為“瑣”“碎”“多”“難”。目前，鄉村治理的基層組織體系較為完善且相對有效，但其自身就存在治理問題，甚至是治理難題。從組織角度看，基層組織存在權責利不匹配及失衡嚴重、約束和激勵機制扭曲和缺失、人才匱乏等一系列亟待解決的問題。
圖1 縣域治理的組織體系
（二）鄉（鎮）與科層制部門：權責失衡
一直以來，基層組織體系始終存在一個亟待解決，但始終沒有解決的問題，即縣直部門（科層制）與鄉（鎮）關係中的“條塊”矛盾，即鄉（鎮）綜合改革後二者之間的矛盾，尤其是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡問題。近年來，隨著縣級及以下基層組織承接和應對任務的逐漸增加，這一問題變得愈發嚴重。
縣、縣直部門（科層制）與鄉（鎮）之間的關係如圖2和圖3所示。儘管縣委、縣政府與科層制部門和鄉（鎮）之間屬領導和被領導的關係，但在現實中這一關係演化得頗為複雜，從而導致出現了鄉村治理問題。其中，最核心的是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，即鄉（鎮）不具有人事、財政等相關權力，卻要承擔鄉村治理的主體責任。“責任無限大，權力無限小”是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，或權責倒掛的清晰表述。長期以來，這個問題不但沒有得到解決，反而隨著時間的推移，通過兩種方式更加強化。
圖2 縣、縣直科層制部門與鄉（鎮）之間的權責利關係
首先，很多時候，鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡源於本應由縣直科層制部門承擔的主體責任，卻向下轉移給了鄉（鎮）。如圖2所示，鄉（鎮）與縣直科層制部門大多數是行政級別相等的科級單位，因而在基層組織體系內不可能存在責任下移。然而，事實卻並非如此。隨著鄉（鎮）基層組織承接任務數量的增加，鄉（鎮）與同級別科層制部門之間存在權責利轉移的機制和管道——權力上移的同時，將“條條”的責任變成“塊塊”的責任。這是因為，為了加強領導和推進某種重要任務——“中心任務”，各級黨委和政府通常會成立包含相關科層制部門的專項委員會或專項領導小組，並將其辦公室設置在各牽頭的科層制部門，辦公室主任一般由科層制部門的主要負責人擔任。一般而言，“中心任務”是各級黨委和政府的“中心任務”，與之相比，一般性行政業務則屬於各級政府科層制部門的業務。一旦某一重要任務成為“中心任務”，那麼，在黨和政府的系統內，這一“中心任務”就會以“政治任務”的形式層層下發。問題的關鍵是，在各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組中，通常包含科層制部門，由此必然需要和導致政府相關權力向科層制部門集結，即“政府權力部門化”。
為了完成“中心任務”，各級黨委和政府（部門）必然會動用體制內外的資源去完成“中心任務”。當然，作為最基層的鄉（鎮）黨委和政府在“目標責任制”和“一票否決制”的約束下也必然如此。那麼，縣直科層制部門作為鄉（鎮）同級單位，是如何將“政府權力部門化”和向鄉（鎮）轉移“主體責任”的？如為了加強縣域環境保護和治理，縣委、縣政府會成立縣環境保護委員會（縣長擔任主任），牽頭單位是縣環保局。縣環保局通常以縣環保委（黨委和政府）的名義下發文件的方式，將其協調機構的權責上升為某種意義上的決策機構的權責。如果環境保護成為“中心任務”，那麼，縣環保局通常就會以縣環境保護委員會的名義向鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。在現實中，縣環保局通常以人員少和地方聯繫少為由向平級的鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。顯然，鄉（鎮）必須承接並動用資源去完成上級黨委交辦的“中心任務”。更嚴重的是，如果各科層制部門能夠通過這種方式將其日常的一般性業務工作或行政工作“中心任務化”，並以黨委的名義下發，那麼，鄉（鎮）必然要承接更多的任務，以及承擔更大的主體責任5。
可見，組織內部的任務、命令和規則與組織中的工作機制（各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組）相互嵌套在一起，從而有助於推進“中心任務”的完成。但在縣級及以下的基層組織中，一些牽頭部門（如上文中的環保局）利用組織工作中的這種重要的推進方式，實現了部門利益的最大化，即利益部門化和主體責任下移。其之所以能夠如此，是因為相比於縣級及縣級以上組織，縣級及縣級以下組織，尤其是鄉（鎮）基層組織沒有明確的權責利的邊界，從而導致在組織和制度設計上為相關科層制部門實現其利益最大化留下了組織和制度空隙，這就是基層組織中的條塊矛盾，也是造成“上面千條線，下面一根針”的主要原因。
其次，2004年以來的鄉鎮綜合體制改革撤銷、合併了相關站（所），使鄉（鎮）原有的一些事業單位的職能被轉移到了縣直行政主管部門，即通過科層制部門在鄉（鎮）派駐機構承擔完成（見圖3）。每個主管部門都認為自己的事情重要，在各種檢查接連不斷的情況下，鄉（鎮）基層工作人員疲於應付。再者，因為派駐機構的人員和經費都由縣直主管部門統一管理，所以，很多時候鄉（鎮）要作為協調機構存在，這不僅增加了鄉（鎮）的組織協調成本，而且增加了其治理成本。在某些領域，鄉（鎮）作為基層治理主體“有名無實”，卻要承擔治理責任。
摘 要：歷史和現實反覆證明, 辦好鄉村的事情, 關鍵在基層組織, 關鍵在人。由此, 實現鄉村振興的關鍵是要有一個強有力的鄉村基層組織。鄉村基層組織是黨和國家與農民之間的連接紐帶。鄉村基層組織的核心是培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍, 即基層組織人才隊伍。調查研究顯示, 目前中國鄉村基層組織仍存在一系列亟待解決的問題, 如果這些問題解決不好, 鄉村振興就缺乏有效的組織載體和人才基礎。因此, 鄉村振興首先必須是組織振興和人才振興。
農業、農村、農民問題是關係國計民生的根本性問題。沒有農業和農村的現代化，就沒有國家的現代化。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國農業和農村取得了歷史性發展，但相比工業和城市，中國不平衡不充分的發展問題最突出體現在農業和農村[1]。雖然鄉村的衰敗並不是必然的規律，但鄉村在面對工業化和城市化的衝擊時，其基礎、性質和結構必然要發生轉型和變化也是不爭的事實。正如馬克思在《資本論》第一版序言中強調：“一個社會即使探索到了本身運動的自然規律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發展階段。但是它能縮短和減輕分娩的痛苦。”[2]歷史地看，中國鄉村的現實困境具有必然性，這是中國推進現代化建設必然要付出的歷史成本，是現代化分娩過程帶來的痛苦。
那麼，如何減輕這一痛苦，從而順利推進現代化建設便成為一個重大的課題。實施鄉村振興戰略的歷史意義便在於此，即減輕鄉村社會劇烈轉型的痛苦，解決“三農”問題，實現農業和農村的現代化。然而，推動鄉村振興需要一個強有力的抓手，即一個強有力的鄉村基層組織。調查研究顯示，目前實施鄉村振興戰略仍缺乏有效的組織基礎，尤其是人才基礎。如果這一問題解決不好，鄉村振興就會面臨較大的困境。由此可見，要實現鄉村振興首先必須夯實基層組織和人才基礎，實現組織和人才振興1。
一、基層組織及其作用
從定義上看，組織是存續期不同的計劃安排，其作用是聚合生產資源以追求一個或數個共同的目標。這些資源要在某種層級秩序中受到某種制度和命令的混合協調[3]315。組織的類型繁多，形態和規模各異，企業、學校、醫院、公安機關、政府機構等都是組織，它們都是基於一套規則，為了一個或多個共同的目標組建而成的。大多數研究認為，組織的存在是為了增加組織成員的共同利益，正如奧爾森所言：“組織或社團的存在是為了增進其成員的利益這一思想在經濟學中既不新鮮，也不特別。”[4]5
在各種類型的組織中，政治組織因政治意願而建立，政治組織的政治意願通常是通過一個最重要的組織類型——國家來付諸實施的。在馬克思、恩格斯看來，國家是統治階級的各個個人藉以實現其共同利益的形式……所以可以得出結論：一切共同的規章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式[5]。簡言之，國家是階級的統治機關。與國家密切相關且與之有別的一類組織是政府，政府是自上而下的層級式秩序，它追求一定的集體性目標，並通過政治程序獲得授權，在其政區內按一定規則運用權力[3]35。
在安格斯·麥迪森看來，中華人民共和國的成立標誌著中國政治精英結構和政府治理模式的重大改變。與過去相比，黨的領導深入到基層政府、工廠車間、農村和家庭[6]。在這樣一種全新的治理模式下，中國共產黨領導完成了新中國面臨的三個主要目標2。這其中一個重要方面是黨和國家對農業的改造和對農村社會秩序的重塑。亨廷頓認為，“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區”[7]401，因為“政黨是一個現代化組織，為成功計，它又必須把傳統的農村組織起來”[7]402。通過政黨和政權下鄉，中國共產黨重構了國家和鄉土社會（農民）之間的聯繫，有效地完成了對鄉土社會的整合，因此，中國共產黨政權的建立標誌著國家政權“內卷化”擴張的終結3。特別是伴隨著“政黨下鄉”，中國共產黨將其領導體制延伸到農村社會，從制度上加強黨和國家與農民之間的聯繫[8]。即使對於在現代中國建構中的鄉村治理來說，政黨整合發揮著政權整合所不能發揮的作用。鄉村社會在相當程度上正是通過黨組織而不是政權組織加以治理的。黨組織成為鄉村治理的權力主體，這在中國的國家轉型的一定時期是必要的。它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物[8]。
自20世紀80年代初以來，中國開啟了自上而下、始於農村的改革。縱觀世界歷史，改革所帶來的經濟社會轉型的規模和速度都是前所未有的。毫不誇張地說，中國的鄉村社會在這一過程中面臨著前所未有的衝擊，中國鄉村處在劇烈的震盪和轉型中。儘管，如潘維所言，面對如此驚人的經濟鉅變，在中國農村長期存在的基層政權模式卻安之若素，並沒有表現得與現實脫節或不適應[9]。然而，在世紀之交的十年左右的時間裡，以農民負擔沉重、鄉村債務惡化、鄉村幹部腐敗、幹群關係緊張、農民群體上訪劇增等為表徵的問題在鄉村社會層出不窮，給鄉村治理帶來了嚴重的困難，進而影響到了整個基層政權的合法性[10]。從經驗和事實判斷，經濟鉅變和社會轉型中的鄉村基層政權並非安之若素，也並非沒有出現與現實脫節或不適應的情況。
那麼，鄉村基層到底需要什麼樣的組織，以及它們如何演化變遷才能應對複雜的鄉村事務？組織及其演化變遷都受到制度框架的根本性影響。制度框架由國家制定並實施，進而決定鄉村基層組織的變遷。然而，問題恰恰就在於此。20世紀90年代，“三農”問題日益嚴峻的一個重要原因就是農村基層組織日益專業化和科層化。現代上層建築越來越不能適應中國農村的經濟基礎，從而後者越來越無法支撐前者[11]。此外，由小農經濟決定並與之相適應的上層建築部分還包括鄉村社會傳統、習俗、文化、宗教等非正式規則。因為，儘管正式規則改變了，但非正式約束依然存在。這樣，非正式約束與新的正式規則之間就產生了一種持續的緊張關係……用新的正式規則來排擠長期駐留的非正式約束。如前所述，或許是一種立竿見影的辦法……但這卻忽略了構成非正式約束之基礎的根深蒂固的文化傳承因素。因此，儘管正式規則的“一攬子”變遷是有可能發生的，但與此同時，許多非正式約束仍然保持著強勁的生存韌性，因為它們仍然在解決著參與者之間的基本交換問題——不論是社會的、政治的，還是經濟的[12]。簡言之，現代的上層建築無法適應鄉村社會的基礎、性質和結構，尤其是物質生產方式。因此，上層制度的設計與實施必須與當地的社會資源相契合。
然而，必須承認的是，儘管鄉村基層組織在實踐中還存在許多不盡如人意的地方，但不可否認，其在基層治理中發揮著重要且難以替代的作用。中國現代化歷史進程的推進，必然要求建立一個具有有效治理能力的基層組織體系來應對可能出現的各種風險和問題。此外，國家不斷向農村注入的資源，也需要有一個強有力的基層組織體系將其有效地分配下去，從而使其有效地發揮作用[13]。問題的關鍵在於，無法適應就要作出調整，就要向形成有效治理的方向演進。當前鄉村體制改革存在的最大弊病就是缺少對鄉村基層組織性質的理解，從而將鄉村體制改革變成了頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革，其原因主要是缺少對中國農村基層組織性質及其功能的正確認識[13]。據此，基層組織如何調整，其演進的方向和內容是什麼？這些都是亟待解決的問題。回答這些問題，首先必須破解基層組織存在的困境和難題，如組織制度、組織結構、人才配備及激勵機制等。只有這些問題解決了，實施鄉村振興戰略才會有穩固的基層組織和堅實的人才基礎。
二、鄉村基層組織及其困境
自古以來，中國就有“皇權不下縣”的說法。“在過去的1000年裡，士紳越來越多地主宰了中國人的生活，以致一些社會學家稱中國為士紳之國”4。士紳是鄉村政治、經濟、文化、宗教等領域，即鄉村權力文化網絡的中心。簡言之，就是“縣官治縣，鄉紳治鄉”[14]。“皇權不下縣”闡明瞭封建時代國家政權和基層治理之間的關係。
對現代國家而言，沒有哪個國家和社會可以置其中大多數人的生活與意願於不顧，而可以獨自走向現代化。與古代不同，面對高度分散的鄉村社會，中國啟動現代化以來的一個基本特徵是不斷強化農村基層組織建設，並試圖通過強有力的基層組織建設，將農村納入中國現代化建設的事業中[13]。如上文所言，這一過程需通過“政黨下鄉”和“政權下鄉”在基層塑造組織體系來完成。因此，農村基層組織建設的成與敗、好與壞以及其變化和調整的狀況，決定著中國現代化，尤其是農業、農村現代化建設的順利與否。
（一）縣域治理組織體系
基層組織是指黨和國家為了領導、組織和改造鄉村社會而設置在鄉村的政黨和行政的制度、組織及其設施。一般來說，基層組織是一個組織架構頗為複雜的體系，其大致可以分為四個層級：第一層是縣委、縣政府；第二層是鄉（鎮）黨委和政府及各縣直科層制部門；第三層是鄉（鎮）內設部門、相關直屬部門及縣直科層制部門的延伸和派駐機構；第四層是行政村，包括村兩委——村支委和村民委員會。
這一系列正式和非正式的規則將縣域治理組織體系連接起來，形成了鄉村治理的主體框架（見圖1）。這一主體框架看似簡單，但它們之間存在著複雜的關係和結構，尤其是不同層級主體的權責利以及三者在它們之間的配置。“上面千條線，下面一根針”是鄉村治理特徵的經典表述。在整個鄉村治理組織體系中，組織的條塊化、職業化、科層化、專門化程度向下逐層遞減，最後變成了一根針，因為基層組織工作的全領域、綜合性特徵，否定了基層工作中的專業化、科層制組織架構和分工的可能。很多時候，科層制無法對接和處理相關問題，其特徵通常表現為“瑣”“碎”“多”“難”。目前，鄉村治理的基層組織體系較為完善且相對有效，但其自身就存在治理問題，甚至是治理難題。從組織角度看，基層組織存在權責利不匹配及失衡嚴重、約束和激勵機制扭曲和缺失、人才匱乏等一系列亟待解決的問題。
圖1 縣域治理的組織體系
（二）鄉（鎮）與科層制部門：權責失衡
一直以來，基層組織體系始終存在一個亟待解決，但始終沒有解決的問題，即縣直部門（科層制）與鄉（鎮）關係中的“條塊”矛盾，即鄉（鎮）綜合改革後二者之間的矛盾，尤其是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡問題。近年來，隨著縣級及以下基層組織承接和應對任務的逐漸增加，這一問題變得愈發嚴重。
縣、縣直部門（科層制）與鄉（鎮）之間的關係如圖2和圖3所示。儘管縣委、縣政府與科層制部門和鄉（鎮）之間屬領導和被領導的關係，但在現實中這一關係演化得頗為複雜，從而導致出現了鄉村治理問題。其中，最核心的是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，即鄉（鎮）不具有人事、財政等相關權力，卻要承擔鄉村治理的主體責任。“責任無限大，權力無限小”是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，或權責倒掛的清晰表述。長期以來，這個問題不但沒有得到解決，反而隨著時間的推移，通過兩種方式更加強化。
圖2 縣、縣直科層制部門與鄉（鎮）之間的權責利關係
首先，很多時候，鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡源於本應由縣直科層制部門承擔的主體責任，卻向下轉移給了鄉（鎮）。如圖2所示，鄉（鎮）與縣直科層制部門大多數是行政級別相等的科級單位，因而在基層組織體系內不可能存在責任下移。然而，事實卻並非如此。隨著鄉（鎮）基層組織承接任務數量的增加，鄉（鎮）與同級別科層制部門之間存在權責利轉移的機制和管道——權力上移的同時，將“條條”的責任變成“塊塊”的責任。這是因為，為了加強領導和推進某種重要任務——“中心任務”，各級黨委和政府通常會成立包含相關科層制部門的專項委員會或專項領導小組，並將其辦公室設置在各牽頭的科層制部門，辦公室主任一般由科層制部門的主要負責人擔任。一般而言，“中心任務”是各級黨委和政府的“中心任務”，與之相比，一般性行政業務則屬於各級政府科層制部門的業務。一旦某一重要任務成為“中心任務”，那麼，在黨和政府的系統內，這一“中心任務”就會以“政治任務”的形式層層下發。問題的關鍵是，在各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組中，通常包含科層制部門，由此必然需要和導致政府相關權力向科層制部門集結，即“政府權力部門化”。
為了完成“中心任務”，各級黨委和政府（部門）必然會動用體制內外的資源去完成“中心任務”。當然，作為最基層的鄉（鎮）黨委和政府在“目標責任制”和“一票否決制”的約束下也必然如此。那麼，縣直科層制部門作為鄉（鎮）同級單位，是如何將“政府權力部門化”和向鄉（鎮）轉移“主體責任”的？如為了加強縣域環境保護和治理，縣委、縣政府會成立縣環境保護委員會（縣長擔任主任），牽頭單位是縣環保局。縣環保局通常以縣環保委（黨委和政府）的名義下發文件的方式，將其協調機構的權責上升為某種意義上的決策機構的權責。如果環境保護成為“中心任務”，那麼，縣環保局通常就會以縣環境保護委員會的名義向鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。在現實中，縣環保局通常以人員少和地方聯繫少為由向平級的鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。顯然，鄉（鎮）必須承接並動用資源去完成上級黨委交辦的“中心任務”。更嚴重的是，如果各科層制部門能夠通過這種方式將其日常的一般性業務工作或行政工作“中心任務化”，並以黨委的名義下發，那麼，鄉（鎮）必然要承接更多的任務，以及承擔更大的主體責任5。
可見，組織內部的任務、命令和規則與組織中的工作機制（各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組）相互嵌套在一起，從而有助於推進“中心任務”的完成。但在縣級及以下的基層組織中，一些牽頭部門（如上文中的環保局）利用組織工作中的這種重要的推進方式，實現了部門利益的最大化，即利益部門化和主體責任下移。其之所以能夠如此，是因為相比於縣級及縣級以上組織，縣級及縣級以下組織，尤其是鄉（鎮）基層組織沒有明確的權責利的邊界，從而導致在組織和制度設計上為相關科層制部門實現其利益最大化留下了組織和制度空隙，這就是基層組織中的條塊矛盾，也是造成“上面千條線，下面一根針”的主要原因。
其次，2004年以來的鄉鎮綜合體制改革撤銷、合併了相關站（所），使鄉（鎮）原有的一些事業單位的職能被轉移到了縣直行政主管部門，即通過科層制部門在鄉（鎮）派駐機構承擔完成（見圖3）。每個主管部門都認為自己的事情重要，在各種檢查接連不斷的情況下，鄉（鎮）基層工作人員疲於應付。再者，因為派駐機構的人員和經費都由縣直主管部門統一管理，所以，很多時候鄉（鎮）要作為協調機構存在，這不僅增加了鄉（鎮）的組織協調成本，而且增加了其治理成本。在某些領域，鄉（鎮）作為基層治理主體“有名無實”，卻要承擔治理責任。
圖3 鄉（鎮）與科層制部門及其派駐機構
具體而言，鄉鎮綜合體制改革前“上面千條線，下面千根針”的“條塊分割”矛盾，在鄉鎮綜合體制改革後雖得到了很大緩解，但又被推向了另一極，其表現為一些治理問題難以找到相對應的“條條”。例如，在市場化服務不到位的情況下，相關公共物品和服務缺乏有效供給，從而帶來治理問題。顯然，“條”“塊”間非此即彼的組織改革既無益於解決問題，又會帶來新的治理問題。“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的癥結便在於此。鄉（鎮）的“塊塊”與科層制的“條條”越來越難打交道。對鄉（鎮）而言，機構調整後事務繁多，既要完成上級安排的任務，又要滿足群眾日益增長的治理需求。
（三）鄉（鎮）與村：問題與困境
鄉（鎮）和村之間的關係，包括鄉（鎮）黨委和村級黨組織之間的關係；鄉（鎮）政府和村級行政之間的關係，即鄉（鎮）黨委和政府、村兩委（支委和村委）之間的關係。從組織作為層級秩序的角度看，首先，各級黨委和政府之間是領導和被領導的關係；其次，各級黨組織之間是領導和被領導的關係；再次，各級政府之間亦是領導和被領導的關係；最後，黨的地方各級委員會是黨的地方一級組織，在本地區發揮著領導核心作用，對本地區各方面工作實行全面領導。鄉（鎮）黨委領導鄉（鎮）政府、村支委和村民委員會，後三者處於被領導地位；鄉（鎮）政府領導村民委員會，村民委員會處於被領導的地位；村支委領導村民委員會，村民委員會處於被領導地位（見圖4）。
摘 要：歷史和現實反覆證明, 辦好鄉村的事情, 關鍵在基層組織, 關鍵在人。由此, 實現鄉村振興的關鍵是要有一個強有力的鄉村基層組織。鄉村基層組織是黨和國家與農民之間的連接紐帶。鄉村基層組織的核心是培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍, 即基層組織人才隊伍。調查研究顯示, 目前中國鄉村基層組織仍存在一系列亟待解決的問題, 如果這些問題解決不好, 鄉村振興就缺乏有效的組織載體和人才基礎。因此, 鄉村振興首先必須是組織振興和人才振興。
農業、農村、農民問題是關係國計民生的根本性問題。沒有農業和農村的現代化，就沒有國家的現代化。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國農業和農村取得了歷史性發展，但相比工業和城市，中國不平衡不充分的發展問題最突出體現在農業和農村[1]。雖然鄉村的衰敗並不是必然的規律，但鄉村在面對工業化和城市化的衝擊時，其基礎、性質和結構必然要發生轉型和變化也是不爭的事實。正如馬克思在《資本論》第一版序言中強調：“一個社會即使探索到了本身運動的自然規律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發展階段。但是它能縮短和減輕分娩的痛苦。”[2]歷史地看，中國鄉村的現實困境具有必然性，這是中國推進現代化建設必然要付出的歷史成本，是現代化分娩過程帶來的痛苦。
那麼，如何減輕這一痛苦，從而順利推進現代化建設便成為一個重大的課題。實施鄉村振興戰略的歷史意義便在於此，即減輕鄉村社會劇烈轉型的痛苦，解決“三農”問題，實現農業和農村的現代化。然而，推動鄉村振興需要一個強有力的抓手，即一個強有力的鄉村基層組織。調查研究顯示，目前實施鄉村振興戰略仍缺乏有效的組織基礎，尤其是人才基礎。如果這一問題解決不好，鄉村振興就會面臨較大的困境。由此可見，要實現鄉村振興首先必須夯實基層組織和人才基礎，實現組織和人才振興1。
一、基層組織及其作用
從定義上看，組織是存續期不同的計劃安排，其作用是聚合生產資源以追求一個或數個共同的目標。這些資源要在某種層級秩序中受到某種制度和命令的混合協調[3]315。組織的類型繁多，形態和規模各異，企業、學校、醫院、公安機關、政府機構等都是組織，它們都是基於一套規則，為了一個或多個共同的目標組建而成的。大多數研究認為，組織的存在是為了增加組織成員的共同利益，正如奧爾森所言：“組織或社團的存在是為了增進其成員的利益這一思想在經濟學中既不新鮮，也不特別。”[4]5
在各種類型的組織中，政治組織因政治意願而建立，政治組織的政治意願通常是通過一個最重要的組織類型——國家來付諸實施的。在馬克思、恩格斯看來，國家是統治階級的各個個人藉以實現其共同利益的形式……所以可以得出結論：一切共同的規章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式[5]。簡言之，國家是階級的統治機關。與國家密切相關且與之有別的一類組織是政府，政府是自上而下的層級式秩序，它追求一定的集體性目標，並通過政治程序獲得授權，在其政區內按一定規則運用權力[3]35。
在安格斯·麥迪森看來，中華人民共和國的成立標誌著中國政治精英結構和政府治理模式的重大改變。與過去相比，黨的領導深入到基層政府、工廠車間、農村和家庭[6]。在這樣一種全新的治理模式下，中國共產黨領導完成了新中國面臨的三個主要目標2。這其中一個重要方面是黨和國家對農業的改造和對農村社會秩序的重塑。亨廷頓認為，“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區”[7]401，因為“政黨是一個現代化組織，為成功計，它又必須把傳統的農村組織起來”[7]402。通過政黨和政權下鄉，中國共產黨重構了國家和鄉土社會（農民）之間的聯繫，有效地完成了對鄉土社會的整合，因此，中國共產黨政權的建立標誌著國家政權“內卷化”擴張的終結3。特別是伴隨著“政黨下鄉”，中國共產黨將其領導體制延伸到農村社會，從制度上加強黨和國家與農民之間的聯繫[8]。即使對於在現代中國建構中的鄉村治理來說，政黨整合發揮著政權整合所不能發揮的作用。鄉村社會在相當程度上正是通過黨組織而不是政權組織加以治理的。黨組織成為鄉村治理的權力主體，這在中國的國家轉型的一定時期是必要的。它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物[8]。
自20世紀80年代初以來，中國開啟了自上而下、始於農村的改革。縱觀世界歷史，改革所帶來的經濟社會轉型的規模和速度都是前所未有的。毫不誇張地說，中國的鄉村社會在這一過程中面臨著前所未有的衝擊，中國鄉村處在劇烈的震盪和轉型中。儘管，如潘維所言，面對如此驚人的經濟鉅變，在中國農村長期存在的基層政權模式卻安之若素，並沒有表現得與現實脫節或不適應[9]。然而，在世紀之交的十年左右的時間裡，以農民負擔沉重、鄉村債務惡化、鄉村幹部腐敗、幹群關係緊張、農民群體上訪劇增等為表徵的問題在鄉村社會層出不窮，給鄉村治理帶來了嚴重的困難，進而影響到了整個基層政權的合法性[10]。從經驗和事實判斷，經濟鉅變和社會轉型中的鄉村基層政權並非安之若素，也並非沒有出現與現實脫節或不適應的情況。
那麼，鄉村基層到底需要什麼樣的組織，以及它們如何演化變遷才能應對複雜的鄉村事務？組織及其演化變遷都受到制度框架的根本性影響。制度框架由國家制定並實施，進而決定鄉村基層組織的變遷。然而，問題恰恰就在於此。20世紀90年代，“三農”問題日益嚴峻的一個重要原因就是農村基層組織日益專業化和科層化。現代上層建築越來越不能適應中國農村的經濟基礎，從而後者越來越無法支撐前者[11]。此外，由小農經濟決定並與之相適應的上層建築部分還包括鄉村社會傳統、習俗、文化、宗教等非正式規則。因為，儘管正式規則改變了，但非正式約束依然存在。這樣，非正式約束與新的正式規則之間就產生了一種持續的緊張關係……用新的正式規則來排擠長期駐留的非正式約束。如前所述，或許是一種立竿見影的辦法……但這卻忽略了構成非正式約束之基礎的根深蒂固的文化傳承因素。因此，儘管正式規則的“一攬子”變遷是有可能發生的，但與此同時，許多非正式約束仍然保持著強勁的生存韌性，因為它們仍然在解決著參與者之間的基本交換問題——不論是社會的、政治的，還是經濟的[12]。簡言之，現代的上層建築無法適應鄉村社會的基礎、性質和結構，尤其是物質生產方式。因此，上層制度的設計與實施必須與當地的社會資源相契合。
然而，必須承認的是，儘管鄉村基層組織在實踐中還存在許多不盡如人意的地方，但不可否認，其在基層治理中發揮著重要且難以替代的作用。中國現代化歷史進程的推進，必然要求建立一個具有有效治理能力的基層組織體系來應對可能出現的各種風險和問題。此外，國家不斷向農村注入的資源，也需要有一個強有力的基層組織體系將其有效地分配下去，從而使其有效地發揮作用[13]。問題的關鍵在於，無法適應就要作出調整，就要向形成有效治理的方向演進。當前鄉村體制改革存在的最大弊病就是缺少對鄉村基層組織性質的理解，從而將鄉村體制改革變成了頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革，其原因主要是缺少對中國農村基層組織性質及其功能的正確認識[13]。據此，基層組織如何調整，其演進的方向和內容是什麼？這些都是亟待解決的問題。回答這些問題，首先必須破解基層組織存在的困境和難題，如組織制度、組織結構、人才配備及激勵機制等。只有這些問題解決了，實施鄉村振興戰略才會有穩固的基層組織和堅實的人才基礎。
二、鄉村基層組織及其困境
自古以來，中國就有“皇權不下縣”的說法。“在過去的1000年裡，士紳越來越多地主宰了中國人的生活，以致一些社會學家稱中國為士紳之國”4。士紳是鄉村政治、經濟、文化、宗教等領域，即鄉村權力文化網絡的中心。簡言之，就是“縣官治縣，鄉紳治鄉”[14]。“皇權不下縣”闡明瞭封建時代國家政權和基層治理之間的關係。
對現代國家而言，沒有哪個國家和社會可以置其中大多數人的生活與意願於不顧，而可以獨自走向現代化。與古代不同，面對高度分散的鄉村社會，中國啟動現代化以來的一個基本特徵是不斷強化農村基層組織建設，並試圖通過強有力的基層組織建設，將農村納入中國現代化建設的事業中[13]。如上文所言，這一過程需通過“政黨下鄉”和“政權下鄉”在基層塑造組織體系來完成。因此，農村基層組織建設的成與敗、好與壞以及其變化和調整的狀況，決定著中國現代化，尤其是農業、農村現代化建設的順利與否。
（一）縣域治理組織體系
基層組織是指黨和國家為了領導、組織和改造鄉村社會而設置在鄉村的政黨和行政的制度、組織及其設施。一般來說，基層組織是一個組織架構頗為複雜的體系，其大致可以分為四個層級：第一層是縣委、縣政府；第二層是鄉（鎮）黨委和政府及各縣直科層制部門；第三層是鄉（鎮）內設部門、相關直屬部門及縣直科層制部門的延伸和派駐機構；第四層是行政村，包括村兩委——村支委和村民委員會。
這一系列正式和非正式的規則將縣域治理組織體系連接起來，形成了鄉村治理的主體框架（見圖1）。這一主體框架看似簡單，但它們之間存在著複雜的關係和結構，尤其是不同層級主體的權責利以及三者在它們之間的配置。“上面千條線，下面一根針”是鄉村治理特徵的經典表述。在整個鄉村治理組織體系中，組織的條塊化、職業化、科層化、專門化程度向下逐層遞減，最後變成了一根針，因為基層組織工作的全領域、綜合性特徵，否定了基層工作中的專業化、科層制組織架構和分工的可能。很多時候，科層制無法對接和處理相關問題，其特徵通常表現為“瑣”“碎”“多”“難”。目前，鄉村治理的基層組織體系較為完善且相對有效，但其自身就存在治理問題，甚至是治理難題。從組織角度看，基層組織存在權責利不匹配及失衡嚴重、約束和激勵機制扭曲和缺失、人才匱乏等一系列亟待解決的問題。
圖1 縣域治理的組織體系
（二）鄉（鎮）與科層制部門：權責失衡
一直以來，基層組織體系始終存在一個亟待解決，但始終沒有解決的問題，即縣直部門（科層制）與鄉（鎮）關係中的“條塊”矛盾，即鄉（鎮）綜合改革後二者之間的矛盾，尤其是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡問題。近年來，隨著縣級及以下基層組織承接和應對任務的逐漸增加，這一問題變得愈發嚴重。
縣、縣直部門（科層制）與鄉（鎮）之間的關係如圖2和圖3所示。儘管縣委、縣政府與科層制部門和鄉（鎮）之間屬領導和被領導的關係，但在現實中這一關係演化得頗為複雜，從而導致出現了鄉村治理問題。其中，最核心的是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，即鄉（鎮）不具有人事、財政等相關權力，卻要承擔鄉村治理的主體責任。“責任無限大，權力無限小”是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，或權責倒掛的清晰表述。長期以來，這個問題不但沒有得到解決，反而隨著時間的推移，通過兩種方式更加強化。
圖2 縣、縣直科層制部門與鄉（鎮）之間的權責利關係
首先，很多時候，鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡源於本應由縣直科層制部門承擔的主體責任，卻向下轉移給了鄉（鎮）。如圖2所示，鄉（鎮）與縣直科層制部門大多數是行政級別相等的科級單位，因而在基層組織體系內不可能存在責任下移。然而，事實卻並非如此。隨著鄉（鎮）基層組織承接任務數量的增加，鄉（鎮）與同級別科層制部門之間存在權責利轉移的機制和管道——權力上移的同時，將“條條”的責任變成“塊塊”的責任。這是因為，為了加強領導和推進某種重要任務——“中心任務”，各級黨委和政府通常會成立包含相關科層制部門的專項委員會或專項領導小組，並將其辦公室設置在各牽頭的科層制部門，辦公室主任一般由科層制部門的主要負責人擔任。一般而言，“中心任務”是各級黨委和政府的“中心任務”，與之相比，一般性行政業務則屬於各級政府科層制部門的業務。一旦某一重要任務成為“中心任務”，那麼，在黨和政府的系統內，這一“中心任務”就會以“政治任務”的形式層層下發。問題的關鍵是，在各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組中，通常包含科層制部門，由此必然需要和導致政府相關權力向科層制部門集結，即“政府權力部門化”。
為了完成“中心任務”，各級黨委和政府（部門）必然會動用體制內外的資源去完成“中心任務”。當然，作為最基層的鄉（鎮）黨委和政府在“目標責任制”和“一票否決制”的約束下也必然如此。那麼，縣直科層制部門作為鄉（鎮）同級單位，是如何將“政府權力部門化”和向鄉（鎮）轉移“主體責任”的？如為了加強縣域環境保護和治理，縣委、縣政府會成立縣環境保護委員會（縣長擔任主任），牽頭單位是縣環保局。縣環保局通常以縣環保委（黨委和政府）的名義下發文件的方式，將其協調機構的權責上升為某種意義上的決策機構的權責。如果環境保護成為“中心任務”，那麼，縣環保局通常就會以縣環境保護委員會的名義向鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。在現實中，縣環保局通常以人員少和地方聯繫少為由向平級的鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。顯然，鄉（鎮）必須承接並動用資源去完成上級黨委交辦的“中心任務”。更嚴重的是，如果各科層制部門能夠通過這種方式將其日常的一般性業務工作或行政工作“中心任務化”，並以黨委的名義下發，那麼，鄉（鎮）必然要承接更多的任務，以及承擔更大的主體責任5。
可見，組織內部的任務、命令和規則與組織中的工作機制（各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組）相互嵌套在一起，從而有助於推進“中心任務”的完成。但在縣級及以下的基層組織中，一些牽頭部門（如上文中的環保局）利用組織工作中的這種重要的推進方式，實現了部門利益的最大化，即利益部門化和主體責任下移。其之所以能夠如此，是因為相比於縣級及縣級以上組織，縣級及縣級以下組織，尤其是鄉（鎮）基層組織沒有明確的權責利的邊界，從而導致在組織和制度設計上為相關科層制部門實現其利益最大化留下了組織和制度空隙，這就是基層組織中的條塊矛盾，也是造成“上面千條線，下面一根針”的主要原因。
其次，2004年以來的鄉鎮綜合體制改革撤銷、合併了相關站（所），使鄉（鎮）原有的一些事業單位的職能被轉移到了縣直行政主管部門，即通過科層制部門在鄉（鎮）派駐機構承擔完成（見圖3）。每個主管部門都認為自己的事情重要，在各種檢查接連不斷的情況下，鄉（鎮）基層工作人員疲於應付。再者，因為派駐機構的人員和經費都由縣直主管部門統一管理，所以，很多時候鄉（鎮）要作為協調機構存在，這不僅增加了鄉（鎮）的組織協調成本，而且增加了其治理成本。在某些領域，鄉（鎮）作為基層治理主體“有名無實”，卻要承擔治理責任。
圖3 鄉（鎮）與科層制部門及其派駐機構
具體而言，鄉鎮綜合體制改革前“上面千條線，下面千根針”的“條塊分割”矛盾，在鄉鎮綜合體制改革後雖得到了很大緩解，但又被推向了另一極，其表現為一些治理問題難以找到相對應的“條條”。例如，在市場化服務不到位的情況下，相關公共物品和服務缺乏有效供給，從而帶來治理問題。顯然，“條”“塊”間非此即彼的組織改革既無益於解決問題，又會帶來新的治理問題。“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的癥結便在於此。鄉（鎮）的“塊塊”與科層制的“條條”越來越難打交道。對鄉（鎮）而言，機構調整後事務繁多，既要完成上級安排的任務，又要滿足群眾日益增長的治理需求。
（三）鄉（鎮）與村：問題與困境
鄉（鎮）和村之間的關係，包括鄉（鎮）黨委和村級黨組織之間的關係；鄉（鎮）政府和村級行政之間的關係，即鄉（鎮）黨委和政府、村兩委（支委和村委）之間的關係。從組織作為層級秩序的角度看，首先，各級黨委和政府之間是領導和被領導的關係；其次，各級黨組織之間是領導和被領導的關係；再次，各級政府之間亦是領導和被領導的關係；最後，黨的地方各級委員會是黨的地方一級組織，在本地區發揮著領導核心作用，對本地區各方面工作實行全面領導。鄉（鎮）黨委領導鄉（鎮）政府、村支委和村民委員會，後三者處於被領導地位；鄉（鎮）政府領導村民委員會，村民委員會處於被領導的地位；村支委領導村民委員會，村民委員會處於被領導地位（見圖4）。
圖4 鄉（鎮）和村之間的關係
然而，相對於鄉（鎮）及以上層級黨委和政府而言，鄉（鎮）黨委和政府與村兩委（村支委和村民委員會）之間的領導和被領導關係較弱。原因在於，這種領導和被領導關係具有組織內部和現實運作的雙重困境。如圖4所示，首先，作為黨在基層的一級組織，村支委及黨員具有鄉土性和草根性的典型特徵。因此，組織內部正式的激勵和管理效能對於它們效果較弱。其次，村民委員會作為一項基本的正式制度安排從一開始便具有了基層行政管理的職能6。黨和政府通過相關法律法規賦予村民委員會的任務和職能多達數十項。然而，《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂）》（以下簡稱《村組法》）第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。”由此可見，儘管村民委員會具有一定的行政職能，但是其與鄉（鎮）政府之間不存在行政上的被領導和領導關係，即村民自治使鄉（鎮）不具有對村民委員會的行政領導權。再次，儘管《村組法》第四條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”但現實中這種領導與被領導的關係受多種因素影響。換言之，村支委的領導在行政村一級單位未必能真正實現，有的村兩委（村支委和村民委員會）在村級政治權力中甚至還處於嚴重的對立和相互鬥爭狀態。
（四）村民自治及其問題
村民自治作為國家在基層農村的一項基本制度安排，是通過《村組法》確立下來的，其功能在於形成國家權力和鄉村社會之間的一道防火牆，完善並填補人民公社解體帶來的組織和制度的空白。不可否認，村民自治近一二十年來取得的成績斐然[15]。但是，很多時候村民自治治理效果不佳，有時甚至出現治理失靈的情況。
更為嚴重的是，在鄉村文化和權力網絡中，有人利用村民自治控制鄉村權力，從而分食鄉村利益。可見，村民自治有可能成為少數人攫取權力和利益的途徑和管道。例如，有些鄉村黑惡勢力利用村民自治制度，佔據鄉村政治中的主導地位，並形成以他們為中心的“網絡化分利秩序”。基層組織的黑惡化傾向不僅直接影響了黨和政府在村民心中的形象，削弱了鄉村群眾對黨和政府的認同，而且還使以“政黨下鄉”和“政權下鄉”為特徵的鄉村現代化的推進受到極大影響。事實上，鄉村現代化必然要求國家實現對農村社會的有效控制，在沒有一個可靠的村級助手的情況下，在急速變遷的社會中，要讓鄉鎮行政放棄對村民委員會的領導，實在是一個不明智的想法[16]。因此，必須積極探索村民自治的有效實現形式[17]。
（五）基層組織體系困境
基層組織體系中縱向的和橫向的互動關係以及構成這一互動關係的各種規章制度，形成了體系中的組織行為。在層級秩序的組織體系中，各層級組織承擔不同的任務，具有不同的行為方式。不同的任務和行為方式，既源於組織架構，又受制於組織設計中的激勵和約束機制。從上述分析不難看出，基層組織體系存在以下問題：（1）組織架構存在缺陷；（2）約束和激勵機制扭曲與不足；（3）基層組織體系越向基層延伸，約束和激勵越弱。
從委託代理的角度看，如果對作為代理人的基層組織缺乏有效的激勵和約束，那麼不僅會增加組織成本和協調成本，而且還會產生委託—代理問題。作為代理人的基層組織的機會主義思想會使其滿足於過去的較低成果，或降低績效標準，而不是在實現既定治理目標的基礎上大膽採取創造性的基層創新行動以進一步地克服難題，追求有效治理。這同時也導致了推諉、消極懈怠、欺瞞欺詐，甚至是腐敗等違法違紀行為的出現。因此，如何通過恰當的激勵和約束機制、組織內規則，防止或遏制基層組織的機會主義行為，是目前組織振興的一項核心任務。
三、鄉村人才及其問題
每個組織都包含人，由人組織，以完成組織的共同目標為己任。因此，組織是一種有意協調的社會單元，由兩個以上的人組成，在一個相對連續的基礎上運作，以達到共同的目標[18]。可見，組織就是某種約束條件下——規章和制度等具有某種共同目的的人的集合。組織的問題就是人的問題，組織的問題最終是體現在組織中人的身上，因而基層組織中存在的約束和激勵問題實際上是組織中人的激勵和約束問題。相反，若組織中人的激勵和約束機制缺乏，那必然會導致出現組織問題。當然，其他問題，尤其是組織中人的數量、結構、知識和工作閱歷等都是制約和影響組織功能發揮的重要因素。
個人在組織中的行為受多種因素影響。愛國主義可能是當代忠於某一組織的最強烈的非經濟動機。許多國家從某一具有強大感召力的意識形態，如民主或共產主義，或者還通過一個共同的宗教、語言或文化來贏得更多的力量和團結[4]12。此外，組織之外的正式制度，如法律法規也發揮著重要的作用。然而，問題的關鍵仍在於組織內部的約束，尤其是激勵機制。結合鄉（鎮）基層組織和人才特徵，可以有效識別出哪些約束和激勵機制仍在發揮作用，哪些已不發揮或不能有效地發揮作用。因此，只有對鄉（鎮）基層人才進行分類，識別其特徵，才能發現並精準解決其在組織中的激勵困境。
（一）鄉（鎮）幹部：分類與特徵
從組織架構和人員組成看，鄉（鎮）基層幹部隊伍大致可分為五個層級：第一層是領導班子成員，即鄉（鎮）黨委書記、鄉（鎮）長、鄉（鎮）黨委副書記等；第二層是副鄉（鎮）長、人大副主任等鄉（鎮）幹部；第三層是“四小長”（校長、站長、院長、所長）等工作人員；第四層是年輕的大學生和其他剛參加工作的工作人員；第五層是村幹部，尤其是村支書和村主任。從基層幹部的組成來看，除了村幹部外，鄉（鎮）幹部層級分佈呈現“中間大，兩頭小”的特徵。每個層級的幹部在基層組織中都有著不同且可識別的基本特徵，因而有著相對不同的經濟和政治訴求。這些決定了他們在鄉村治理中的地位和作用，以及他們所面臨的不同約束和激勵機制（見表1）。
（二）鄉（鎮）幹部：兩個突出問題
首先，如表1所示，中間層的第一層，即副鄉（鎮）長、人大副主任等是鄉村工作的中心力量。與領導班子成員相比，這一層級鄉（鎮）幹部的人生境界、心胸、素質相對不高，他們更追求物質利益和生活待遇，生活比較世俗，大多數生活在自己的圈子裡。他們大多數是本地人，由於各方面原因，這一層級幹部中的一些人經常抱怨，而且隨時可能撂挑子。因為大多數鄉村問題都是由他們處理的，所以，必須較好地激發他們的工作積極性。然而，目前調動他們工作積極性的手段較少7。
表1 鄉（鎮）幹部層級分類及特徵
摘 要：歷史和現實反覆證明, 辦好鄉村的事情, 關鍵在基層組織, 關鍵在人。由此, 實現鄉村振興的關鍵是要有一個強有力的鄉村基層組織。鄉村基層組織是黨和國家與農民之間的連接紐帶。鄉村基層組織的核心是培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍, 即基層組織人才隊伍。調查研究顯示, 目前中國鄉村基層組織仍存在一系列亟待解決的問題, 如果這些問題解決不好, 鄉村振興就缺乏有效的組織載體和人才基礎。因此, 鄉村振興首先必須是組織振興和人才振興。
農業、農村、農民問題是關係國計民生的根本性問題。沒有農業和農村的現代化，就沒有國家的現代化。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國農業和農村取得了歷史性發展，但相比工業和城市，中國不平衡不充分的發展問題最突出體現在農業和農村[1]。雖然鄉村的衰敗並不是必然的規律，但鄉村在面對工業化和城市化的衝擊時，其基礎、性質和結構必然要發生轉型和變化也是不爭的事實。正如馬克思在《資本論》第一版序言中強調：“一個社會即使探索到了本身運動的自然規律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發展階段。但是它能縮短和減輕分娩的痛苦。”[2]歷史地看，中國鄉村的現實困境具有必然性，這是中國推進現代化建設必然要付出的歷史成本，是現代化分娩過程帶來的痛苦。
那麼，如何減輕這一痛苦，從而順利推進現代化建設便成為一個重大的課題。實施鄉村振興戰略的歷史意義便在於此，即減輕鄉村社會劇烈轉型的痛苦，解決“三農”問題，實現農業和農村的現代化。然而，推動鄉村振興需要一個強有力的抓手，即一個強有力的鄉村基層組織。調查研究顯示，目前實施鄉村振興戰略仍缺乏有效的組織基礎，尤其是人才基礎。如果這一問題解決不好，鄉村振興就會面臨較大的困境。由此可見，要實現鄉村振興首先必須夯實基層組織和人才基礎，實現組織和人才振興1。
一、基層組織及其作用
從定義上看，組織是存續期不同的計劃安排，其作用是聚合生產資源以追求一個或數個共同的目標。這些資源要在某種層級秩序中受到某種制度和命令的混合協調[3]315。組織的類型繁多，形態和規模各異，企業、學校、醫院、公安機關、政府機構等都是組織，它們都是基於一套規則，為了一個或多個共同的目標組建而成的。大多數研究認為，組織的存在是為了增加組織成員的共同利益，正如奧爾森所言：“組織或社團的存在是為了增進其成員的利益這一思想在經濟學中既不新鮮，也不特別。”[4]5
在各種類型的組織中，政治組織因政治意願而建立，政治組織的政治意願通常是通過一個最重要的組織類型——國家來付諸實施的。在馬克思、恩格斯看來，國家是統治階級的各個個人藉以實現其共同利益的形式……所以可以得出結論：一切共同的規章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式[5]。簡言之，國家是階級的統治機關。與國家密切相關且與之有別的一類組織是政府，政府是自上而下的層級式秩序，它追求一定的集體性目標，並通過政治程序獲得授權，在其政區內按一定規則運用權力[3]35。
在安格斯·麥迪森看來，中華人民共和國的成立標誌著中國政治精英結構和政府治理模式的重大改變。與過去相比，黨的領導深入到基層政府、工廠車間、農村和家庭[6]。在這樣一種全新的治理模式下，中國共產黨領導完成了新中國面臨的三個主要目標2。這其中一個重要方面是黨和國家對農業的改造和對農村社會秩序的重塑。亨廷頓認為，“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區”[7]401，因為“政黨是一個現代化組織，為成功計，它又必須把傳統的農村組織起來”[7]402。通過政黨和政權下鄉，中國共產黨重構了國家和鄉土社會（農民）之間的聯繫，有效地完成了對鄉土社會的整合，因此，中國共產黨政權的建立標誌著國家政權“內卷化”擴張的終結3。特別是伴隨著“政黨下鄉”，中國共產黨將其領導體制延伸到農村社會，從制度上加強黨和國家與農民之間的聯繫[8]。即使對於在現代中國建構中的鄉村治理來說，政黨整合發揮著政權整合所不能發揮的作用。鄉村社會在相當程度上正是通過黨組織而不是政權組織加以治理的。黨組織成為鄉村治理的權力主體，這在中國的國家轉型的一定時期是必要的。它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物[8]。
自20世紀80年代初以來，中國開啟了自上而下、始於農村的改革。縱觀世界歷史，改革所帶來的經濟社會轉型的規模和速度都是前所未有的。毫不誇張地說，中國的鄉村社會在這一過程中面臨著前所未有的衝擊，中國鄉村處在劇烈的震盪和轉型中。儘管，如潘維所言，面對如此驚人的經濟鉅變，在中國農村長期存在的基層政權模式卻安之若素，並沒有表現得與現實脫節或不適應[9]。然而，在世紀之交的十年左右的時間裡，以農民負擔沉重、鄉村債務惡化、鄉村幹部腐敗、幹群關係緊張、農民群體上訪劇增等為表徵的問題在鄉村社會層出不窮，給鄉村治理帶來了嚴重的困難，進而影響到了整個基層政權的合法性[10]。從經驗和事實判斷，經濟鉅變和社會轉型中的鄉村基層政權並非安之若素，也並非沒有出現與現實脫節或不適應的情況。
那麼，鄉村基層到底需要什麼樣的組織，以及它們如何演化變遷才能應對複雜的鄉村事務？組織及其演化變遷都受到制度框架的根本性影響。制度框架由國家制定並實施，進而決定鄉村基層組織的變遷。然而，問題恰恰就在於此。20世紀90年代，“三農”問題日益嚴峻的一個重要原因就是農村基層組織日益專業化和科層化。現代上層建築越來越不能適應中國農村的經濟基礎，從而後者越來越無法支撐前者[11]。此外，由小農經濟決定並與之相適應的上層建築部分還包括鄉村社會傳統、習俗、文化、宗教等非正式規則。因為，儘管正式規則改變了，但非正式約束依然存在。這樣，非正式約束與新的正式規則之間就產生了一種持續的緊張關係……用新的正式規則來排擠長期駐留的非正式約束。如前所述，或許是一種立竿見影的辦法……但這卻忽略了構成非正式約束之基礎的根深蒂固的文化傳承因素。因此，儘管正式規則的“一攬子”變遷是有可能發生的，但與此同時，許多非正式約束仍然保持著強勁的生存韌性，因為它們仍然在解決著參與者之間的基本交換問題——不論是社會的、政治的，還是經濟的[12]。簡言之，現代的上層建築無法適應鄉村社會的基礎、性質和結構，尤其是物質生產方式。因此，上層制度的設計與實施必須與當地的社會資源相契合。
然而，必須承認的是，儘管鄉村基層組織在實踐中還存在許多不盡如人意的地方，但不可否認，其在基層治理中發揮著重要且難以替代的作用。中國現代化歷史進程的推進，必然要求建立一個具有有效治理能力的基層組織體系來應對可能出現的各種風險和問題。此外，國家不斷向農村注入的資源，也需要有一個強有力的基層組織體系將其有效地分配下去，從而使其有效地發揮作用[13]。問題的關鍵在於，無法適應就要作出調整，就要向形成有效治理的方向演進。當前鄉村體制改革存在的最大弊病就是缺少對鄉村基層組織性質的理解，從而將鄉村體制改革變成了頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革，其原因主要是缺少對中國農村基層組織性質及其功能的正確認識[13]。據此，基層組織如何調整，其演進的方向和內容是什麼？這些都是亟待解決的問題。回答這些問題，首先必須破解基層組織存在的困境和難題，如組織制度、組織結構、人才配備及激勵機制等。只有這些問題解決了，實施鄉村振興戰略才會有穩固的基層組織和堅實的人才基礎。
二、鄉村基層組織及其困境
自古以來，中國就有“皇權不下縣”的說法。“在過去的1000年裡，士紳越來越多地主宰了中國人的生活，以致一些社會學家稱中國為士紳之國”4。士紳是鄉村政治、經濟、文化、宗教等領域，即鄉村權力文化網絡的中心。簡言之，就是“縣官治縣，鄉紳治鄉”[14]。“皇權不下縣”闡明瞭封建時代國家政權和基層治理之間的關係。
對現代國家而言，沒有哪個國家和社會可以置其中大多數人的生活與意願於不顧，而可以獨自走向現代化。與古代不同，面對高度分散的鄉村社會，中國啟動現代化以來的一個基本特徵是不斷強化農村基層組織建設，並試圖通過強有力的基層組織建設，將農村納入中國現代化建設的事業中[13]。如上文所言，這一過程需通過“政黨下鄉”和“政權下鄉”在基層塑造組織體系來完成。因此，農村基層組織建設的成與敗、好與壞以及其變化和調整的狀況，決定著中國現代化，尤其是農業、農村現代化建設的順利與否。
（一）縣域治理組織體系
基層組織是指黨和國家為了領導、組織和改造鄉村社會而設置在鄉村的政黨和行政的制度、組織及其設施。一般來說，基層組織是一個組織架構頗為複雜的體系，其大致可以分為四個層級：第一層是縣委、縣政府；第二層是鄉（鎮）黨委和政府及各縣直科層制部門；第三層是鄉（鎮）內設部門、相關直屬部門及縣直科層制部門的延伸和派駐機構；第四層是行政村，包括村兩委——村支委和村民委員會。
這一系列正式和非正式的規則將縣域治理組織體系連接起來，形成了鄉村治理的主體框架（見圖1）。這一主體框架看似簡單，但它們之間存在著複雜的關係和結構，尤其是不同層級主體的權責利以及三者在它們之間的配置。“上面千條線，下面一根針”是鄉村治理特徵的經典表述。在整個鄉村治理組織體系中，組織的條塊化、職業化、科層化、專門化程度向下逐層遞減，最後變成了一根針，因為基層組織工作的全領域、綜合性特徵，否定了基層工作中的專業化、科層制組織架構和分工的可能。很多時候，科層制無法對接和處理相關問題，其特徵通常表現為“瑣”“碎”“多”“難”。目前，鄉村治理的基層組織體系較為完善且相對有效，但其自身就存在治理問題，甚至是治理難題。從組織角度看，基層組織存在權責利不匹配及失衡嚴重、約束和激勵機制扭曲和缺失、人才匱乏等一系列亟待解決的問題。
圖1 縣域治理的組織體系
（二）鄉（鎮）與科層制部門：權責失衡
一直以來，基層組織體系始終存在一個亟待解決，但始終沒有解決的問題，即縣直部門（科層制）與鄉（鎮）關係中的“條塊”矛盾，即鄉（鎮）綜合改革後二者之間的矛盾，尤其是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡問題。近年來，隨著縣級及以下基層組織承接和應對任務的逐漸增加，這一問題變得愈發嚴重。
縣、縣直部門（科層制）與鄉（鎮）之間的關係如圖2和圖3所示。儘管縣委、縣政府與科層制部門和鄉（鎮）之間屬領導和被領導的關係，但在現實中這一關係演化得頗為複雜，從而導致出現了鄉村治理問題。其中，最核心的是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，即鄉（鎮）不具有人事、財政等相關權力，卻要承擔鄉村治理的主體責任。“責任無限大，權力無限小”是鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡，或權責倒掛的清晰表述。長期以來，這個問題不但沒有得到解決，反而隨著時間的推移，通過兩種方式更加強化。
圖2 縣、縣直科層制部門與鄉（鎮）之間的權責利關係
首先，很多時候，鄉（鎮）權責利不匹配及嚴重失衡源於本應由縣直科層制部門承擔的主體責任，卻向下轉移給了鄉（鎮）。如圖2所示，鄉（鎮）與縣直科層制部門大多數是行政級別相等的科級單位，因而在基層組織體系內不可能存在責任下移。然而，事實卻並非如此。隨著鄉（鎮）基層組織承接任務數量的增加，鄉（鎮）與同級別科層制部門之間存在權責利轉移的機制和管道——權力上移的同時，將“條條”的責任變成“塊塊”的責任。這是因為，為了加強領導和推進某種重要任務——“中心任務”，各級黨委和政府通常會成立包含相關科層制部門的專項委員會或專項領導小組，並將其辦公室設置在各牽頭的科層制部門，辦公室主任一般由科層制部門的主要負責人擔任。一般而言，“中心任務”是各級黨委和政府的“中心任務”，與之相比，一般性行政業務則屬於各級政府科層制部門的業務。一旦某一重要任務成為“中心任務”，那麼，在黨和政府的系統內，這一“中心任務”就會以“政治任務”的形式層層下發。問題的關鍵是，在各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組中，通常包含科層制部門，由此必然需要和導致政府相關權力向科層制部門集結，即“政府權力部門化”。
為了完成“中心任務”，各級黨委和政府（部門）必然會動用體制內外的資源去完成“中心任務”。當然，作為最基層的鄉（鎮）黨委和政府在“目標責任制”和“一票否決制”的約束下也必然如此。那麼，縣直科層制部門作為鄉（鎮）同級單位，是如何將“政府權力部門化”和向鄉（鎮）轉移“主體責任”的？如為了加強縣域環境保護和治理，縣委、縣政府會成立縣環境保護委員會（縣長擔任主任），牽頭單位是縣環保局。縣環保局通常以縣環保委（黨委和政府）的名義下發文件的方式，將其協調機構的權責上升為某種意義上的決策機構的權責。如果環境保護成為“中心任務”，那麼，縣環保局通常就會以縣環境保護委員會的名義向鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。在現實中，縣環保局通常以人員少和地方聯繫少為由向平級的鄉（鎮）轉移壓力和主體責任。顯然，鄉（鎮）必須承接並動用資源去完成上級黨委交辦的“中心任務”。更嚴重的是，如果各科層制部門能夠通過這種方式將其日常的一般性業務工作或行政工作“中心任務化”，並以黨委的名義下發，那麼，鄉（鎮）必然要承接更多的任務，以及承擔更大的主體責任5。
可見，組織內部的任務、命令和規則與組織中的工作機制（各級黨委和政府的專項委員會或專項領導小組）相互嵌套在一起，從而有助於推進“中心任務”的完成。但在縣級及以下的基層組織中，一些牽頭部門（如上文中的環保局）利用組織工作中的這種重要的推進方式，實現了部門利益的最大化，即利益部門化和主體責任下移。其之所以能夠如此，是因為相比於縣級及縣級以上組織，縣級及縣級以下組織，尤其是鄉（鎮）基層組織沒有明確的權責利的邊界，從而導致在組織和制度設計上為相關科層制部門實現其利益最大化留下了組織和制度空隙，這就是基層組織中的條塊矛盾，也是造成“上面千條線，下面一根針”的主要原因。
其次，2004年以來的鄉鎮綜合體制改革撤銷、合併了相關站（所），使鄉（鎮）原有的一些事業單位的職能被轉移到了縣直行政主管部門，即通過科層制部門在鄉（鎮）派駐機構承擔完成（見圖3）。每個主管部門都認為自己的事情重要，在各種檢查接連不斷的情況下，鄉（鎮）基層工作人員疲於應付。再者，因為派駐機構的人員和經費都由縣直主管部門統一管理，所以，很多時候鄉（鎮）要作為協調機構存在，這不僅增加了鄉（鎮）的組織協調成本，而且增加了其治理成本。在某些領域，鄉（鎮）作為基層治理主體“有名無實”，卻要承擔治理責任。
圖3 鄉（鎮）與科層制部門及其派駐機構
具體而言，鄉鎮綜合體制改革前“上面千條線，下面千根針”的“條塊分割”矛盾，在鄉鎮綜合體制改革後雖得到了很大緩解，但又被推向了另一極，其表現為一些治理問題難以找到相對應的“條條”。例如，在市場化服務不到位的情況下，相關公共物品和服務缺乏有效供給，從而帶來治理問題。顯然，“條”“塊”間非此即彼的組織改革既無益於解決問題，又會帶來新的治理問題。“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的癥結便在於此。鄉（鎮）的“塊塊”與科層制的“條條”越來越難打交道。對鄉（鎮）而言，機構調整後事務繁多，既要完成上級安排的任務，又要滿足群眾日益增長的治理需求。
（三）鄉（鎮）與村：問題與困境
鄉（鎮）和村之間的關係，包括鄉（鎮）黨委和村級黨組織之間的關係；鄉（鎮）政府和村級行政之間的關係，即鄉（鎮）黨委和政府、村兩委（支委和村委）之間的關係。從組織作為層級秩序的角度看，首先，各級黨委和政府之間是領導和被領導的關係；其次，各級黨組織之間是領導和被領導的關係；再次，各級政府之間亦是領導和被領導的關係；最後，黨的地方各級委員會是黨的地方一級組織，在本地區發揮著領導核心作用，對本地區各方面工作實行全面領導。鄉（鎮）黨委領導鄉（鎮）政府、村支委和村民委員會，後三者處於被領導地位；鄉（鎮）政府領導村民委員會，村民委員會處於被領導的地位；村支委領導村民委員會，村民委員會處於被領導地位（見圖4）。
圖4 鄉（鎮）和村之間的關係
然而，相對於鄉（鎮）及以上層級黨委和政府而言，鄉（鎮）黨委和政府與村兩委（村支委和村民委員會）之間的領導和被領導關係較弱。原因在於，這種領導和被領導關係具有組織內部和現實運作的雙重困境。如圖4所示，首先，作為黨在基層的一級組織，村支委及黨員具有鄉土性和草根性的典型特徵。因此，組織內部正式的激勵和管理效能對於它們效果較弱。其次，村民委員會作為一項基本的正式制度安排從一開始便具有了基層行政管理的職能6。黨和政府通過相關法律法規賦予村民委員會的任務和職能多達數十項。然而，《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂）》（以下簡稱《村組法》）第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。”由此可見，儘管村民委員會具有一定的行政職能，但是其與鄉（鎮）政府之間不存在行政上的被領導和領導關係，即村民自治使鄉（鎮）不具有對村民委員會的行政領導權。再次，儘管《村組法》第四條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”但現實中這種領導與被領導的關係受多種因素影響。換言之，村支委的領導在行政村一級單位未必能真正實現，有的村兩委（村支委和村民委員會）在村級政治權力中甚至還處於嚴重的對立和相互鬥爭狀態。
（四）村民自治及其問題
村民自治作為國家在基層農村的一項基本制度安排，是通過《村組法》確立下來的，其功能在於形成國家權力和鄉村社會之間的一道防火牆，完善並填補人民公社解體帶來的組織和制度的空白。不可否認，村民自治近一二十年來取得的成績斐然[15]。但是，很多時候村民自治治理效果不佳，有時甚至出現治理失靈的情況。
更為嚴重的是，在鄉村文化和權力網絡中，有人利用村民自治控制鄉村權力，從而分食鄉村利益。可見，村民自治有可能成為少數人攫取權力和利益的途徑和管道。例如，有些鄉村黑惡勢力利用村民自治制度，佔據鄉村政治中的主導地位，並形成以他們為中心的“網絡化分利秩序”。基層組織的黑惡化傾向不僅直接影響了黨和政府在村民心中的形象，削弱了鄉村群眾對黨和政府的認同，而且還使以“政黨下鄉”和“政權下鄉”為特徵的鄉村現代化的推進受到極大影響。事實上，鄉村現代化必然要求國家實現對農村社會的有效控制，在沒有一個可靠的村級助手的情況下，在急速變遷的社會中，要讓鄉鎮行政放棄對村民委員會的領導，實在是一個不明智的想法[16]。因此，必須積極探索村民自治的有效實現形式[17]。
（五）基層組織體系困境
基層組織體系中縱向的和橫向的互動關係以及構成這一互動關係的各種規章制度，形成了體系中的組織行為。在層級秩序的組織體系中，各層級組織承擔不同的任務，具有不同的行為方式。不同的任務和行為方式，既源於組織架構，又受制於組織設計中的激勵和約束機制。從上述分析不難看出，基層組織體系存在以下問題：（1）組織架構存在缺陷；（2）約束和激勵機制扭曲與不足；（3）基層組織體系越向基層延伸，約束和激勵越弱。
從委託代理的角度看，如果對作為代理人的基層組織缺乏有效的激勵和約束，那麼不僅會增加組織成本和協調成本，而且還會產生委託—代理問題。作為代理人的基層組織的機會主義思想會使其滿足於過去的較低成果，或降低績效標準，而不是在實現既定治理目標的基礎上大膽採取創造性的基層創新行動以進一步地克服難題，追求有效治理。這同時也導致了推諉、消極懈怠、欺瞞欺詐，甚至是腐敗等違法違紀行為的出現。因此，如何通過恰當的激勵和約束機制、組織內規則，防止或遏制基層組織的機會主義行為，是目前組織振興的一項核心任務。
三、鄉村人才及其問題
每個組織都包含人，由人組織，以完成組織的共同目標為己任。因此，組織是一種有意協調的社會單元，由兩個以上的人組成，在一個相對連續的基礎上運作，以達到共同的目標[18]。可見，組織就是某種約束條件下——規章和制度等具有某種共同目的的人的集合。組織的問題就是人的問題，組織的問題最終是體現在組織中人的身上，因而基層組織中存在的約束和激勵問題實際上是組織中人的激勵和約束問題。相反，若組織中人的激勵和約束機制缺乏，那必然會導致出現組織問題。當然，其他問題，尤其是組織中人的數量、結構、知識和工作閱歷等都是制約和影響組織功能發揮的重要因素。
個人在組織中的行為受多種因素影響。愛國主義可能是當代忠於某一組織的最強烈的非經濟動機。許多國家從某一具有強大感召力的意識形態，如民主或共產主義，或者還通過一個共同的宗教、語言或文化來贏得更多的力量和團結[4]12。此外，組織之外的正式制度，如法律法規也發揮著重要的作用。然而，問題的關鍵仍在於組織內部的約束，尤其是激勵機制。結合鄉（鎮）基層組織和人才特徵，可以有效識別出哪些約束和激勵機制仍在發揮作用，哪些已不發揮或不能有效地發揮作用。因此，只有對鄉（鎮）基層人才進行分類，識別其特徵，才能發現並精準解決其在組織中的激勵困境。
（一）鄉（鎮）幹部：分類與特徵
從組織架構和人員組成看，鄉（鎮）基層幹部隊伍大致可分為五個層級：第一層是領導班子成員，即鄉（鎮）黨委書記、鄉（鎮）長、鄉（鎮）黨委副書記等；第二層是副鄉（鎮）長、人大副主任等鄉（鎮）幹部；第三層是“四小長”（校長、站長、院長、所長）等工作人員；第四層是年輕的大學生和其他剛參加工作的工作人員；第五層是村幹部，尤其是村支書和村主任。從基層幹部的組成來看，除了村幹部外，鄉（鎮）幹部層級分佈呈現“中間大，兩頭小”的特徵。每個層級的幹部在基層組織中都有著不同且可識別的基本特徵，因而有著相對不同的經濟和政治訴求。這些決定了他們在鄉村治理中的地位和作用，以及他們所面臨的不同約束和激勵機制（見表1）。
（二）鄉（鎮）幹部：兩個突出問題
首先，如表1所示，中間層的第一層，即副鄉（鎮）長、人大副主任等是鄉村工作的中心力量。與領導班子成員相比，這一層級鄉（鎮）幹部的人生境界、心胸、素質相對不高，他們更追求物質利益和生活待遇，生活比較世俗，大多數生活在自己的圈子裡。他們大多數是本地人，由於各方面原因，這一層級幹部中的一些人經常抱怨，而且隨時可能撂挑子。因為大多數鄉村問題都是由他們處理的，所以，必須較好地激發他們的工作積極性。然而，目前調動他們工作積極性的手段較少7。
表1 鄉（鎮）幹部層級分類及特徵
其次，如表1所示，中間層的第二層，即處於雙重管理下的校長、站長、院長、所長等在鄉村治理中具有極其重要的作用。例如，派出所在鄉（鎮）綜治維穩工作中具有重要地位和作用。然而，如何讓他們較好地發揮作用卻是目前鄉（鎮）面臨的一個棘手問題。從基本特徵看，由於他們活動的圈子——地方性的熟人圈子較大，所以，這一層級對於處理打架鬥毆等問題具有明顯的優勢。此外，儘管鄉（鎮）對其具有管理權限，但是其人事權、財務權都被上級行政主管部門掌握。如上文所言，這種組織制度安排可能會造成一系列治理問題，甚至是治理難題。很多時候，“四小長”只認鄉（鎮）黨委書記和鄉（鎮）長8，而鄉（鎮）黨委副書記和副鄉（鎮）長與“四小長”雖有上下級關係，如一個正科級鄉（鎮）黨委副書記與派出所所長之間雖有組織上的領導關係，有管理權，可以直接下達工作任務，但由於沒有業務關係等原因，這一組織中上下級關係缺乏剛性約束，因此，有時鄉（鎮）黨委副書記或副鄉（鎮）長下達的工作任務會被推諉，進而影響領導權威。所以，鄉（鎮）黨委副書記或副鄉（鎮）長這一層級的幹部下達任務給派出所所長時，通常需要調動自身的資源，而不是通過組織內的上下級關係來解決問題9。
鄉（鎮）對這一層級幹部的管理較弱，難於直接領導。與鄉（鎮）領導班子成員相比，這一層級的幹部素質不高，理想信念較弱。但他們官職小、權力大，“四小長”中管財務的相對較強勢。例如，財政所所長、派出所所長、衛生院院長（機構大且有醫療資源），較容易出現小官大貪，而且在基層容易形成“權威”。若這些部門出問題，或者這些部門處理問題不力，鄉（鎮）還要承擔主體責任。因此，如何化解管事、不管錢和人的矛盾，如何將財權、人事權、事權合理優化匹配是鄉（鎮）基層面臨的一個突出問題。
（三）鄉（鎮）幹部：激勵困境
如何讓人才在鄉村“下得去、待得住、幹得好、流得動”，是基層組織振興和人才振興的關鍵。而這一關鍵的核心還是組織的激勵和約束問題，即解決好鄉（鎮）幹部的動力問題。第一，政治晉升渠道不暢通。對於那些具有政治信念、政治理想，想通過服務鄉村群眾實現其個人理想和價值，而且具有較強工作和業務能力的鄉（鎮）幹部（尤其是領導班子成員），仍缺乏保障其順利晉升的體制機制，即“流不動”的問題仍然存在。第二，經濟和福利激勵不足。鄉（鎮）幹部工資福利增長的政策落實不到位，無法解決長期以來鄉（鎮）激勵扭曲的問題。無論是從家庭生活、工作任務和工作環境，還是從理想價值實現的角度，一個與基層工作人員的工作、生活、價值理想以及和其所承擔的責任相匹配的工資福利都是相對缺乏的10。第三，精神激勵不足。基層工作人員事務繁忙，承擔責任大，且缺乏一個相對較好且輕鬆的工作環境，也缺乏制度化、常態化的激勵體制機制。第四，基層缺乏較好的行政文化。基層在行政上缺乏與企業文化相類似的行政文化。好的行政文化雖看不見、摸不著，但可以凝聚人心、發揮正能量，從而激發基層工作人員的積極性和創造性。第五，對工作之外的學習研究不足。基層工作人員既要做好工作，也要有工作之外的追求，要合理利用業餘時間參與思想文化研究。如果能處理好工作和工作之外的追求的關係，就能在一定程度上提高思想文化素養和工作能力。但問題在於，鄉（鎮）缺乏較好的基礎設施，如圖書館和期刊閱覽室不足等。
（四）鄉（鎮）基層的其他工作人員
除了鄉（鎮）幹部隊伍外，鄉村教師、鄉（鎮）衛生院工作人員及村醫等基層人才在鄉村治理中也同樣發揮著重要作用。然而，福利待遇和工作環境不理想等多方面原因，導致了“下得去、待得住、幹得好”的基層人才數量不足，而且整體素質不高。具體而言，鄉（鎮）基層其他工作人員除知識水平、業務能力整體不足外，還面臨著嚴重的人才流失、年齡結構不合理及“青黃不接”等重要問題。儘管黨和國家一直在著力解決這些問題，但迄今為止，這些問題尚未得到有效解決，反而在一些地區更加嚴重11。
四、結論和政策建議
鄉村振興要求建立一個既能從制度上加強黨和國家與農民之間的聯繫，又能應付鄉村複雜事務的基層組織。在基層組織中，只有存在有效的約束和激勵機制，才能使鄉（鎮）基層挑起兩頭——黨和國家、農民。目前，鄉（鎮）基層組織中仍然存在一系列亟待解決的問題：（1）組織架構存在缺陷；（2）約束和激勵機制扭曲與不足，尤其是權責利配置失衡；（3）組織中約束和激勵機制存在向下減弱的傾向。
鄉村振興主要依靠基層幹部和人才隊伍。鄉村振興的關鍵在於發揮人才隊伍的能動性、積極性和創造性。目前，基層組織中的約束和激勵機制明顯不足，主要體現在六個方面：（1）流不動，即政治晉升渠道不暢通；（2）經濟和福利激勵明顯不足，甚至缺失；（3）意識形態感召力弱化；（4）良好的行政文化的缺失、工作環境較差；（5）工作缺乏外部的包容性；（6）激勵和學習機制不完善或缺失。組織中存在的上述問題會導致委託—代理問題，代理人容易偏離委託人的目標。在鄉村振興中表現為基層幹部和人才隊伍工作積極性差，對工作推諉了事，也表現為人才嚴重不足、結構不合理和“青黃不接”。
實施鄉村振興戰略必須重塑一個完善靈活且強有力的基層組織，必須加強基層人才隊伍建設。針對基層組織和人才隊伍建設中存在的問題，提出如下建議。
（一）組織設計和架構方面
第一，加快建立和完善鄉（鎮）一級“責任清單”和“權利清單”制度，從制度上防止縣直部門以縣委、縣政府名義將“政府權力部門化”和“主體責任下移”，實現鄉（鎮）一級權責利的合理優化匹配。第二，著力加強對鄉（鎮）幹部的監督管理。加大對基層尤其是對官小權大的幹部群體的反腐倡廉力度。第三，梳理鄉（鎮）與縣直部門的延伸和派駐機構的關係（雙重管理關係），強化鄉（鎮）對這些部門的管理權限和建議權能，防止這些部門以垂直管理為名推諉工作，杜絕在基層形成“獨立王國”。
（二）組織激勵機制方面
第一，構建和完善鄉（鎮）幹部政治升遷的合理體制機制。第二，給予鄉（鎮）工作人員相應的經濟福利激勵，建立健全鄉（鎮）工作人員動態調整的工資福利增長機制。第三，適當減輕鄉（鎮）工作人員的壓力，為其營造較好的工作環境。第四，建立健全激勵基層公務員學習研究的體制機制，讓真正有想法、有能力、有需求的鄉（鎮）工作人員結合自身鄉村工作實踐進行相關研究。第五，建立和形成好的行政文化，發揮正能量，凝聚人心，激發鄉（鎮）工作人員的積極性和創造性。
（三）其他方面的政策傾斜和支持
第一，提高福利待遇和降低人才引進門檻，加大鄉（鎮）基層各領域的人才引進力度，切實解決鄉（鎮）基層工作人員業務能力相對不強、結構不合理和“青黃不接”的問題。第二，加強對鄉（鎮）基層工作人員的常態化、制度化培訓，尤其是業務能力和網絡信息技術等方面的培訓。
作者簡介： 楊成林 (1981—) , 男, 遼寧錦州人, 華中科技大學馬克思主義學院、華中科技大學國家治理研究院副教授, 博士, 碩士生導師;; 何自力 (1957—) , 男, 寧夏銀川人, 南開大學經濟學院教授, 博士生導師。
來源：改革與戰略2019年05期