'美麗中國先鋒榜（1）｜上海崇明島“+生態”到“生態+”的規劃建設創新實踐'
生態環境部
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編者按
近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編髮，供大家學習借鑑，不斷推進美麗中國建設。
【引言】
2016年1月，習近平總書記在主持召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。
【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
生態環境部
編者按
近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編髮，供大家學習借鑑，不斷推進美麗中國建設。
【引言】
2016年1月，習近平總書記在主持召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。
【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
東灘溼地
2. “三條控制線”規劃管控保障生態空間和鄉村發展。《崇明2035總體規劃》在2009年城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”的基礎上，進一步發揮上海“多規合一”規劃編制的創新優勢，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，從而明確了生態、農業、城鎮三大空間。
全區生態保護紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區劃面積2494.5平方公里的20%，並實施了最嚴格的保護要求。比如崇明東灘鳥類國家級自然保護區，崇明和市直部門先後用10多年時間開展了退化溼地的生態修復和提升工程，使崇明東灘的溼地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數量逐年遞增。據統計，2015至2018年，在東灘棲息的佔全球種群數量1%以上的水鳥物種數，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級水產種質資源保護區，崇明嚴格落實長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區166艘長江漁船進行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規劃》編制的同時，崇明還通過林地規劃和水系規劃明確了林、水等生態空間，並大力實施推進，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區生態建設財政投入資金已達343.5億元（詳細情況如表1所示）。
生態環境部
編者按
近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編髮，供大家學習借鑑，不斷推進美麗中國建設。
【引言】
2016年1月，習近平總書記在主持召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。
【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
東灘溼地
2. “三條控制線”規劃管控保障生態空間和鄉村發展。《崇明2035總體規劃》在2009年城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”的基礎上，進一步發揮上海“多規合一”規劃編制的創新優勢，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，從而明確了生態、農業、城鎮三大空間。
全區生態保護紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區劃面積2494.5平方公里的20%，並實施了最嚴格的保護要求。比如崇明東灘鳥類國家級自然保護區，崇明和市直部門先後用10多年時間開展了退化溼地的生態修復和提升工程，使崇明東灘的溼地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數量逐年遞增。據統計，2015至2018年，在東灘棲息的佔全球種群數量1%以上的水鳥物種數，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級水產種質資源保護區，崇明嚴格落實長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區166艘長江漁船進行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規劃》編制的同時，崇明還通過林地規劃和水系規劃明確了林、水等生態空間，並大力實施推進，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區生態建設財政投入資金已達343.5億元（詳細情況如表1所示）。
在城鎮空間佈局上，規劃更強調了均衡發展，對城市開發邊界進行了大幅瘦身。全區城鎮開發邊界規模由上輪規劃的157平方公里瘦身至本輪規劃的133平方公里，減少約15%。釋放出來的規劃空間均留給有風景的鄉村地區，從而為實施鄉村振興戰略、提升鄉村產業發展、完善鄉村公共服務配套預留了充足空間。目前，以開心農場、博士農場為代表的一批鄉村項目正在崇明落地生根、順利發展。
3.建立規劃戰略留白區。建設世界級生態島是一個全新的要求，為給未來發展預留空間，應對發展中的不確定性，區委區政府保持戰略定力、長遠眼光，《崇明2035總體規劃》將現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件將發生重大改善地區的17.41平方公里區域劃為戰略留白區，約佔規劃城鎮建設空間的13.1%。這些區域將嚴格控制建設活動，對確實符合生態島發展目標的優質項目進入，須開展相關的優質項目認定工作，經評估後才能釋放留白區空間用於規劃建設。設定戰略留白區雖對各大產業園區的招商工作造成一定影響，但嚴格的准入審核，也倒逼園區開展跨越式轉型思考，切實引進符合生態島要求的項目。
（二）不斷創新“生態+”社區治理方式
社區是城鄉社會治理的基本單元，是老百姓日常生活接觸最多、感受最直接的空間單位，社區有活力，整個城鎮鄉村就能充滿活力。為讓老百姓在生態島建設的過程中更有獲得感，實現城鄉公共服務均等化，崇明以廣大的鄉村地區為主陣地，以社區治理為主抓手，在規劃建設上做了以下四個方面的努力。
1.構建適合崇明實際的城鄉體系。在《崇明2035總體規劃》頂層規劃設計中就注重考慮社區構建的需要，並沒有搞大集中，而是依據崇明生態島地域廣闊、東西狹長的空間特點，強調網絡化、多中心、組團式發展，注重區域統籌和均衡發展，從而構建了更適合老百姓生產生活實際需要的“核心鎮—中心鎮—一般鎮—小集鎮—自然村落”城鄉體系。
2.推進基本管理單元建設。崇明全區有10個撤制鎮地區、約20萬人口，長期面臨原有小集鎮撤制以後帶來的公共服務和公共管理的短板問題。從2017年開始，為解決好服務群眾“最後一公里”的問題，對這些撤制鎮地區全面開展基本管理單元的社區建設工作，區委區政府更加註重在細微處下功夫、見成效，通過大調研確定老百姓各類需求，決策由鄉鎮為主體實施“3+3”配置，完善了地區內的社區事務受理服務中心、文化活動中心、衛生服務中心、警務站、城管工作站和市場監管站等基本管理服務設施，充實了基層管理服務力量，滿足了鄉村群眾的基本服務需求。此外，各鄉鎮還充分結合老百姓的實際需求，不斷延伸服務治理內涵，合理佈局公共交通、養老服務、生態綠地和商業配套等服務設施，滿足社區群眾多元需求，實現“宜居、宜業、宜學、宜養、宜遊”的城鄉一體化15分鐘社區生活圈。
3.完善鄉村公共服務配套設施。通過多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委會、醫療室、多功能活動室、室外健身點、便民商店、為農綜合服務站，農村的公共服務基本需求得到滿足。但隨著生活水平的提高，鄉村的公共服務設施已不能滿足人民日益增長的美好生活需要，因而近幾年區、鎮兩級積極補短板，實施各類生態惠民工程，在鄉村建設了一批老年人日間照料服務中心、睦鄰點、村民公園、健身步道等相關設施，進一步方便了鄉村群眾，縮小了城鄉二元差別。
4.大力推進農村人居環境整治。前些年，農村環境不盡如人意，離生態島建設要求還有較大差距。為了改變這種狀況，崇明以“三個全覆蓋”為抓手，全面推進農村人居環境整治工作，取得了很好的效果，使農村面貌煥然一新。一是農村生活汙水處理全覆蓋。在2018年基本實現農戶生活汙水處理設施安裝全覆蓋的基礎上，2019年重點推進提升了農村生活汙水處理設施的規範化管理水平。二是生活垃圾分類減量全覆蓋。2018年堅持全域覆蓋、全程分類、全面處置、全民參與，已實現了生活垃圾分類減量全覆蓋，全區生活垃圾減量25%，資源化利用率達到33.4%；2019年將繼續鞏固提升，完善垃圾“大分流”體系，推廣應用新技術、新工藝，著力抓好溼垃圾處置廢渣的資源化利用，廢水和廢氣的全封閉、全覆蓋、全流程提標處理排放，生活垃圾資源化利用率力爭達到36.4%。三是農林廢棄物資源化利用全覆蓋。聚焦水稻秸稈、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝條、畜禽糞便等農林廢棄物，探索形成符合崇明實際的農林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。
生態環境部
編者按
近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編髮，供大家學習借鑑，不斷推進美麗中國建設。
【引言】
2016年1月，習近平總書記在主持召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。
【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
東灘溼地
2. “三條控制線”規劃管控保障生態空間和鄉村發展。《崇明2035總體規劃》在2009年城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”的基礎上，進一步發揮上海“多規合一”規劃編制的創新優勢，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，從而明確了生態、農業、城鎮三大空間。
全區生態保護紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區劃面積2494.5平方公里的20%，並實施了最嚴格的保護要求。比如崇明東灘鳥類國家級自然保護區，崇明和市直部門先後用10多年時間開展了退化溼地的生態修復和提升工程，使崇明東灘的溼地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數量逐年遞增。據統計，2015至2018年，在東灘棲息的佔全球種群數量1%以上的水鳥物種數，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級水產種質資源保護區，崇明嚴格落實長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區166艘長江漁船進行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規劃》編制的同時，崇明還通過林地規劃和水系規劃明確了林、水等生態空間，並大力實施推進，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區生態建設財政投入資金已達343.5億元（詳細情況如表1所示）。
在城鎮空間佈局上，規劃更強調了均衡發展，對城市開發邊界進行了大幅瘦身。全區城鎮開發邊界規模由上輪規劃的157平方公里瘦身至本輪規劃的133平方公里，減少約15%。釋放出來的規劃空間均留給有風景的鄉村地區，從而為實施鄉村振興戰略、提升鄉村產業發展、完善鄉村公共服務配套預留了充足空間。目前，以開心農場、博士農場為代表的一批鄉村項目正在崇明落地生根、順利發展。
3.建立規劃戰略留白區。建設世界級生態島是一個全新的要求，為給未來發展預留空間，應對發展中的不確定性，區委區政府保持戰略定力、長遠眼光，《崇明2035總體規劃》將現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件將發生重大改善地區的17.41平方公里區域劃為戰略留白區，約佔規劃城鎮建設空間的13.1%。這些區域將嚴格控制建設活動，對確實符合生態島發展目標的優質項目進入，須開展相關的優質項目認定工作，經評估後才能釋放留白區空間用於規劃建設。設定戰略留白區雖對各大產業園區的招商工作造成一定影響，但嚴格的准入審核，也倒逼園區開展跨越式轉型思考，切實引進符合生態島要求的項目。
（二）不斷創新“生態+”社區治理方式
社區是城鄉社會治理的基本單元，是老百姓日常生活接觸最多、感受最直接的空間單位，社區有活力，整個城鎮鄉村就能充滿活力。為讓老百姓在生態島建設的過程中更有獲得感，實現城鄉公共服務均等化，崇明以廣大的鄉村地區為主陣地，以社區治理為主抓手，在規劃建設上做了以下四個方面的努力。
1.構建適合崇明實際的城鄉體系。在《崇明2035總體規劃》頂層規劃設計中就注重考慮社區構建的需要，並沒有搞大集中，而是依據崇明生態島地域廣闊、東西狹長的空間特點，強調網絡化、多中心、組團式發展，注重區域統籌和均衡發展，從而構建了更適合老百姓生產生活實際需要的“核心鎮—中心鎮—一般鎮—小集鎮—自然村落”城鄉體系。
2.推進基本管理單元建設。崇明全區有10個撤制鎮地區、約20萬人口，長期面臨原有小集鎮撤制以後帶來的公共服務和公共管理的短板問題。從2017年開始，為解決好服務群眾“最後一公里”的問題，對這些撤制鎮地區全面開展基本管理單元的社區建設工作，區委區政府更加註重在細微處下功夫、見成效，通過大調研確定老百姓各類需求，決策由鄉鎮為主體實施“3+3”配置，完善了地區內的社區事務受理服務中心、文化活動中心、衛生服務中心、警務站、城管工作站和市場監管站等基本管理服務設施，充實了基層管理服務力量，滿足了鄉村群眾的基本服務需求。此外，各鄉鎮還充分結合老百姓的實際需求，不斷延伸服務治理內涵，合理佈局公共交通、養老服務、生態綠地和商業配套等服務設施，滿足社區群眾多元需求，實現“宜居、宜業、宜學、宜養、宜遊”的城鄉一體化15分鐘社區生活圈。
3.完善鄉村公共服務配套設施。通過多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委會、醫療室、多功能活動室、室外健身點、便民商店、為農綜合服務站，農村的公共服務基本需求得到滿足。但隨著生活水平的提高，鄉村的公共服務設施已不能滿足人民日益增長的美好生活需要，因而近幾年區、鎮兩級積極補短板，實施各類生態惠民工程，在鄉村建設了一批老年人日間照料服務中心、睦鄰點、村民公園、健身步道等相關設施，進一步方便了鄉村群眾，縮小了城鄉二元差別。
4.大力推進農村人居環境整治。前些年，農村環境不盡如人意，離生態島建設要求還有較大差距。為了改變這種狀況，崇明以“三個全覆蓋”為抓手，全面推進農村人居環境整治工作，取得了很好的效果，使農村面貌煥然一新。一是農村生活汙水處理全覆蓋。在2018年基本實現農戶生活汙水處理設施安裝全覆蓋的基礎上，2019年重點推進提升了農村生活汙水處理設施的規範化管理水平。二是生活垃圾分類減量全覆蓋。2018年堅持全域覆蓋、全程分類、全面處置、全民參與，已實現了生活垃圾分類減量全覆蓋，全區生活垃圾減量25%，資源化利用率達到33.4%；2019年將繼續鞏固提升，完善垃圾“大分流”體系，推廣應用新技術、新工藝，著力抓好溼垃圾處置廢渣的資源化利用，廢水和廢氣的全封閉、全覆蓋、全流程提標處理排放，生活垃圾資源化利用率力爭達到36.4%。三是農林廢棄物資源化利用全覆蓋。聚焦水稻秸稈、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝條、畜禽糞便等農林廢棄物，探索形成符合崇明實際的農林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。
廟鎮江畔
（三）不斷創新“生態+”鄉村振興戰略實施
崇明是上海最大的農村地區，崇明發展的本質、重點和短板都在鄉村，因而崇明堅持農業農村優先發展，在鄉村振興戰略的實施上做了很多努力。緊緊圍繞鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的大目標，突出鄉村發展中的重點問題和關鍵瓶頸，堅持底線約束，堅持近遠結合，深入謀劃和落實各項任務。
1.創新郊野單元（村莊）規劃編制工作。《崇明2035總體規劃》的一大特點就是關注鄉村空間、挖掘鄉村價值、彰顯鄉村魅力，“榆柳蔭後簷，桃李羅堂前”，著力營造有機舒朗的鄉村空間。為更有效地落實這樣的規劃理念，崇明創新開展了郊野單元（村莊）規劃編制工作。除了邀請熟悉上海鄉村情況的優秀規劃團隊參與規劃編制工作以外，崇明還創新工作模式，發動了全區109名熟悉鄉村情況的崇明籍區管正處級幹部回鎮回村參與規劃的前期策劃工作，助力規劃更接地氣、更符合崇明實際需求。在各方有識之士共同研究分析之後，各鄉鎮都較高質量地完成了鄉鎮策劃，明確了發展定位、發展戰略、產業策略等。以策劃為基礎，規劃進一步明確了重點發展地區、農民集中居住點、保留農村居民點、公共配套點、低效建設用地減量點等內容，並對田、水、路、林、村空間也進行了優化調整佈局。2019年全區鄉鎮和村莊都將實現規劃全覆蓋，從而為郊野地區發展提供有效的規劃引領。
2.著力打造鄉村振興示範村。各鄉鎮在郊野單元（村莊）規劃中，均安排了1—2個具有引領示範效應的鄉村振興示範村建設，並大膽探索實踐，形成了一系列成果和經驗。以最先完成郊野單元（村莊）規劃的三星鎮為例，該鎮將新安村列為鄉村振興示範村，引入民營資本，與村級經濟組織合作建立混合所有制經濟，流轉了5000畝土地，試點建設集循環農業、創意農業、農事體驗於一體的“田園綜合體”；引入“智慧綜合管理平臺”，對田園綜合體的垃圾分類、汙水處理、農業面源汙染控制、智能安防、智慧能源等都採用了科技管理手段，減少了人力管理成本；引入國家級專業團隊，為鄉村開展了一場“廁所革命”，將農村生活汙水通過淨化槽的方式進行處理，使農村的水環境得到明顯改善。短短一年時間內，昔日偏僻貧窮、髒亂差的小村莊變成了一個小橋流水、草木蔥鬱的大公園，面貌煥然一新，“海棠左岸”“院士工作站”“教授工作站”“文旅中心”等紛紛落地，城鄉要素開始形成良性流動，村民可在家門口就業，實現了增收致富。人民生活水平穩步提高，2015年至2018年，全區農村常住居民人均可支配收入從18795元提升至25474元。
生態環境部
編者按
近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編髮，供大家學習借鑑，不斷推進美麗中國建設。
【引言】
2016年1月，習近平總書記在主持召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。
【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
東灘溼地
2. “三條控制線”規劃管控保障生態空間和鄉村發展。《崇明2035總體規劃》在2009年城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”的基礎上，進一步發揮上海“多規合一”規劃編制的創新優勢，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，從而明確了生態、農業、城鎮三大空間。
全區生態保護紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區劃面積2494.5平方公里的20%，並實施了最嚴格的保護要求。比如崇明東灘鳥類國家級自然保護區，崇明和市直部門先後用10多年時間開展了退化溼地的生態修復和提升工程，使崇明東灘的溼地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數量逐年遞增。據統計，2015至2018年，在東灘棲息的佔全球種群數量1%以上的水鳥物種數，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級水產種質資源保護區，崇明嚴格落實長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區166艘長江漁船進行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規劃》編制的同時，崇明還通過林地規劃和水系規劃明確了林、水等生態空間，並大力實施推進，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區生態建設財政投入資金已達343.5億元（詳細情況如表1所示）。
在城鎮空間佈局上，規劃更強調了均衡發展，對城市開發邊界進行了大幅瘦身。全區城鎮開發邊界規模由上輪規劃的157平方公里瘦身至本輪規劃的133平方公里，減少約15%。釋放出來的規劃空間均留給有風景的鄉村地區，從而為實施鄉村振興戰略、提升鄉村產業發展、完善鄉村公共服務配套預留了充足空間。目前，以開心農場、博士農場為代表的一批鄉村項目正在崇明落地生根、順利發展。
3.建立規劃戰略留白區。建設世界級生態島是一個全新的要求，為給未來發展預留空間，應對發展中的不確定性，區委區政府保持戰略定力、長遠眼光，《崇明2035總體規劃》將現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件將發生重大改善地區的17.41平方公里區域劃為戰略留白區，約佔規劃城鎮建設空間的13.1%。這些區域將嚴格控制建設活動，對確實符合生態島發展目標的優質項目進入，須開展相關的優質項目認定工作，經評估後才能釋放留白區空間用於規劃建設。設定戰略留白區雖對各大產業園區的招商工作造成一定影響，但嚴格的准入審核，也倒逼園區開展跨越式轉型思考，切實引進符合生態島要求的項目。
（二）不斷創新“生態+”社區治理方式
社區是城鄉社會治理的基本單元，是老百姓日常生活接觸最多、感受最直接的空間單位，社區有活力，整個城鎮鄉村就能充滿活力。為讓老百姓在生態島建設的過程中更有獲得感，實現城鄉公共服務均等化，崇明以廣大的鄉村地區為主陣地，以社區治理為主抓手，在規劃建設上做了以下四個方面的努力。
1.構建適合崇明實際的城鄉體系。在《崇明2035總體規劃》頂層規劃設計中就注重考慮社區構建的需要，並沒有搞大集中，而是依據崇明生態島地域廣闊、東西狹長的空間特點，強調網絡化、多中心、組團式發展，注重區域統籌和均衡發展，從而構建了更適合老百姓生產生活實際需要的“核心鎮—中心鎮—一般鎮—小集鎮—自然村落”城鄉體系。
2.推進基本管理單元建設。崇明全區有10個撤制鎮地區、約20萬人口，長期面臨原有小集鎮撤制以後帶來的公共服務和公共管理的短板問題。從2017年開始，為解決好服務群眾“最後一公里”的問題，對這些撤制鎮地區全面開展基本管理單元的社區建設工作，區委區政府更加註重在細微處下功夫、見成效，通過大調研確定老百姓各類需求，決策由鄉鎮為主體實施“3+3”配置，完善了地區內的社區事務受理服務中心、文化活動中心、衛生服務中心、警務站、城管工作站和市場監管站等基本管理服務設施，充實了基層管理服務力量，滿足了鄉村群眾的基本服務需求。此外，各鄉鎮還充分結合老百姓的實際需求，不斷延伸服務治理內涵，合理佈局公共交通、養老服務、生態綠地和商業配套等服務設施，滿足社區群眾多元需求，實現“宜居、宜業、宜學、宜養、宜遊”的城鄉一體化15分鐘社區生活圈。
3.完善鄉村公共服務配套設施。通過多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委會、醫療室、多功能活動室、室外健身點、便民商店、為農綜合服務站，農村的公共服務基本需求得到滿足。但隨著生活水平的提高，鄉村的公共服務設施已不能滿足人民日益增長的美好生活需要，因而近幾年區、鎮兩級積極補短板，實施各類生態惠民工程，在鄉村建設了一批老年人日間照料服務中心、睦鄰點、村民公園、健身步道等相關設施，進一步方便了鄉村群眾，縮小了城鄉二元差別。
4.大力推進農村人居環境整治。前些年，農村環境不盡如人意，離生態島建設要求還有較大差距。為了改變這種狀況，崇明以“三個全覆蓋”為抓手，全面推進農村人居環境整治工作，取得了很好的效果，使農村面貌煥然一新。一是農村生活汙水處理全覆蓋。在2018年基本實現農戶生活汙水處理設施安裝全覆蓋的基礎上，2019年重點推進提升了農村生活汙水處理設施的規範化管理水平。二是生活垃圾分類減量全覆蓋。2018年堅持全域覆蓋、全程分類、全面處置、全民參與，已實現了生活垃圾分類減量全覆蓋，全區生活垃圾減量25%，資源化利用率達到33.4%；2019年將繼續鞏固提升，完善垃圾“大分流”體系，推廣應用新技術、新工藝，著力抓好溼垃圾處置廢渣的資源化利用，廢水和廢氣的全封閉、全覆蓋、全流程提標處理排放，生活垃圾資源化利用率力爭達到36.4%。三是農林廢棄物資源化利用全覆蓋。聚焦水稻秸稈、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝條、畜禽糞便等農林廢棄物，探索形成符合崇明實際的農林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。
廟鎮江畔
（三）不斷創新“生態+”鄉村振興戰略實施
崇明是上海最大的農村地區，崇明發展的本質、重點和短板都在鄉村，因而崇明堅持農業農村優先發展，在鄉村振興戰略的實施上做了很多努力。緊緊圍繞鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的大目標，突出鄉村發展中的重點問題和關鍵瓶頸，堅持底線約束，堅持近遠結合，深入謀劃和落實各項任務。
1.創新郊野單元（村莊）規劃編制工作。《崇明2035總體規劃》的一大特點就是關注鄉村空間、挖掘鄉村價值、彰顯鄉村魅力，“榆柳蔭後簷，桃李羅堂前”，著力營造有機舒朗的鄉村空間。為更有效地落實這樣的規劃理念，崇明創新開展了郊野單元（村莊）規劃編制工作。除了邀請熟悉上海鄉村情況的優秀規劃團隊參與規劃編制工作以外，崇明還創新工作模式，發動了全區109名熟悉鄉村情況的崇明籍區管正處級幹部回鎮回村參與規劃的前期策劃工作，助力規劃更接地氣、更符合崇明實際需求。在各方有識之士共同研究分析之後，各鄉鎮都較高質量地完成了鄉鎮策劃，明確了發展定位、發展戰略、產業策略等。以策劃為基礎，規劃進一步明確了重點發展地區、農民集中居住點、保留農村居民點、公共配套點、低效建設用地減量點等內容，並對田、水、路、林、村空間也進行了優化調整佈局。2019年全區鄉鎮和村莊都將實現規劃全覆蓋，從而為郊野地區發展提供有效的規劃引領。
2.著力打造鄉村振興示範村。各鄉鎮在郊野單元（村莊）規劃中，均安排了1—2個具有引領示範效應的鄉村振興示範村建設，並大膽探索實踐，形成了一系列成果和經驗。以最先完成郊野單元（村莊）規劃的三星鎮為例，該鎮將新安村列為鄉村振興示範村，引入民營資本，與村級經濟組織合作建立混合所有制經濟，流轉了5000畝土地，試點建設集循環農業、創意農業、農事體驗於一體的“田園綜合體”；引入“智慧綜合管理平臺”，對田園綜合體的垃圾分類、汙水處理、農業面源汙染控制、智能安防、智慧能源等都採用了科技管理手段，減少了人力管理成本；引入國家級專業團隊，為鄉村開展了一場“廁所革命”，將農村生活汙水通過淨化槽的方式進行處理，使農村的水環境得到明顯改善。短短一年時間內，昔日偏僻貧窮、髒亂差的小村莊變成了一個小橋流水、草木蔥鬱的大公園，面貌煥然一新，“海棠左岸”“院士工作站”“教授工作站”“文旅中心”等紛紛落地，城鄉要素開始形成良性流動，村民可在家門口就業，實現了增收致富。人民生活水平穩步提高，2015年至2018年，全區農村常住居民人均可支配收入從18795元提升至25474元。
區委區政府為了更好地推動各鄉鎮開展鄉村振興示範村建設，積極梳理市、區各類支農惠農政策，統籌整合規劃、農業、交通、水務、林業、民政等各條線項目，使資源和資金向這些重點村莊集聚，為打造精品村提供了有力的政策和資金支持。
3.切實加快推進農民集中居住。為改善人居環境，使農村百姓更好地享受城鎮更完善的配套服務設施，同時為了改變農村居民點零散佈局的現狀，提高土地利用效率，全區在靠近城鎮的區域規劃了多處集中居住點，加快推進農民集中居住。2018年，4個試點鄉鎮在綜合考慮崇明鄉村傳統田、水、林的生態環境肌理以及群眾對公共服務配套的要求後，完成了符合老百姓需求的設計圖集，啟動建設了第一批集中居住點。為有序推進農民向城鎮集中居住工作，2017年崇明區專門研究出臺了《上海市崇明區人民政府關於促進本區農民向城鎮集中居住的指導意見》，為加快推進農民集中居住提供了政策保障。
（四）不斷創新“生態+”制度
1.開展相關制度探索研究和實踐。以創建國家生態文明先行示範區為契機，積極開展自然資源資產產權和用途管制、生態環境損害責任終身追究兩項制度的探索與研究。圍繞水、耕地、森林、灘塗四類自然資源，研究編制自然資源資產負債表，明晰自然資源資產權責。研究制定《崇明區黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則》，強化領導幹部生態環境和資源保護職責。建立健全土地利用、水環境、大氣環境、聲環境、土壤環境等各項環境質量以及水生生態系統、溼地生態系統的監測網絡系統。先後出臺《上海市人民代表大會常務委員會關於促進和保障崇明世界級生態島建設的決定》《上海崇明公益林管理辦法》《上海市崇明禁獵區管理規定》等若干政府規章和行政規範性文件，形成“1+X”模式的崇明世界級生態島建設法制保障體系。
2.不斷完善生態島建設組織推進機制。舉全市之力建設崇明世界級生態島，在市、區兩級層面構建完整的生態島建設組織機制。2005年上海成立崇明生態島建設協調小組，2011年成立新一屆崇明生態島建設推進工作領導小組，領導小組下設辦公室，設在崇明縣政府。隨著《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》的發佈，再次調整崇明世界級生態島建設推進工作領導小組成員，領導小組辦公室由原來設在崇明調整到上海市發展改革委，進一步提高崇明生態島建設的重要性。編制《〈“十三五”規劃〉主要目標和任務分工方案》，共25大項、83小項，每個任務都明確責任單位、時間節點。從2010年開始，實施崇明生態島建設三年行動計劃，貫徹“一年一考核、三年一評估”的動態評估考核制度。除此之外，上海還將崇明世界級生態島建設納入市政府目標考核系統，相關推進工作一旦發生滯後會立刻進行亮燈預警，對於生態島建設推進中的部分複雜問題，由副市長協調推進。在政策上，上海對生態島建設三年行動計劃中重點推進項目專題制定配套支持政策，從資金、土地、建設管理方面針對不同項目類型給予有別於全市其他區的配套政策支持。
3.建立廣泛的共建合作機制。開展國際合作，與聯合國環境規劃署簽署建設與評估合作備忘錄，與聯合國人居署簽訂合作諒解備忘錄，併成功舉辦6屆生態島國際論壇。開展部市合作，與國家發展改革委、科技部等合力推動相關工作先行試點。開展滬蘇合作，合力推進規劃對接、基礎設施互聯互通，崇明公共服務覆蓋島上江蘇兩鄉鎮。開展政企合作，與上實集團、光明集團、上海市城投集團、上海飛機制造公司、復旦大學、上海市農科院等大型企業集團和高校院所建立戰略合作關係。倡導全民參與，吸引大自然保護協會、長江中下游溼地護網絡等民間組織廣泛參與。
三、經驗啟示
經過多年的生態島建設，崇明生態發展的目標越來越清晰、成效越來越彰顯，社會美譽度越來越高，生態島建設發展道路越走越寬廣。總結十多年的建設歷程，主要有以下幾點經驗啟示。
（一）生態島規劃建設必須始終堅持著眼大局，不斷提升政治站位
必須牢固樹立“四個意識”、堅決做到“兩個維護”，深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅持“跳出崇明看崇明”，以更高站位、更開闊視野，主動從全市、長三角、長江經濟帶、全國乃至全球的維度，把握世界級生態島建設的戰略定位和目標要求，全力保護好、修復好、建設好生態環境，努力為全市發展守住戰略空間、築牢綠色安全屏障，為長三角城市群和長江經濟帶生態大保護當好標杆和典範，為“綠水青山就是金山銀山”提供崇明案例，為保護全球生物多樣性貢獻“中國智慧”。
（二）生態島規劃建設必須堅持以人民為中心，彙集民意、凝聚民力
建設世界級生態島必須貫徹好黨的群眾路線，堅持以人民為中心的發展思想，匯聚民智民力，充分激發生態島建設內生動力，切實發揮人民群眾在生態島建設中的主人翁作用，以全國文明城區創建、城鄉社區治理、美麗鄉村建設等為抓手，積極營造“人民家園人民愛、人民家園人民建、人民家園人民管、人民家園人民護”的良好社會氛圍。按照生態惠民的要求，推動形成綠色發展方式和生活方式，讓天更藍、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會更和諧有序，立足於滿足人民群眾對美好生活的期盼，不斷創新為民解憂、為民辦事、為民謀利機制，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。
（三）生態島規劃建設必須始終堅持不忘初心，切實強調規劃引領
必須在一張規劃藍圖的引領下，牢記生態發展的職責使命，不斷堅定生態島建設的目標方向，把生態立島理念融入廣大黨員幹部群眾的血脈，貫穿於經濟社會發展的全過程，一切以生態島建設為出發點，堅決守住生態安全底線，堅決抑制和克服偏離生態島建設目標方向的發展衝動，決不為眼前利益、短期需求、近期壓力所左右，決不為一時一地環境變化、風險挑戰所懼所惑，堅持一茬接著一茬幹、一張藍圖繪到底，確保生態島建設目標最終實現。
（四）生態島規劃建設必須始終堅持對標一流，持續推動改革創新
建設世界級生態島必須時刻保持力爭上游、追求卓越的使命感和責任感，充分發揮好在上海國際化大都市背景下建設生態島的巨大優勢，自覺樹立幹事創業的高標杆，勇於對標國際最高標準、最好水平，對標周邊地區先進經驗，圍繞鄉村振興戰略實施、生態建設保護、綠色生產生活方式轉變等方面，以時不我待、只爭朝夕的精神狀態儘快補齊短板弱項、提升發展質效，努力探索體現上海水平的生態發展新路，爭當“生態優先、綠色發展”的排頭兵、先行者。
（五）生態島規劃建設必須始終堅持開放融合，匯聚共建共享磅礴力量
建設世界級生態島需要凝聚各方智慧、匯聚各方力量，必須注重調動各方的積極性、主動性，努力為各類創新創業主體搭建廣闊的發展舞臺，不斷吸引各類世界級選手來崇創業發展，在全球層面吸引人才、智庫、技術，為崇明世界級生態島建設提供強大支持，使之成為上海卓越全球城市建設的亮麗名片之一。
來源：選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》，黨建讀物出版社2019年7月版
編輯：葉雲輝
近期重點文章推薦
生態環境部
編者按
近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編髮，供大家學習借鑑，不斷推進美麗中國建設。
【引言】
2016年1月，習近平總書記在主持召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。
【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
東灘溼地
2. “三條控制線”規劃管控保障生態空間和鄉村發展。《崇明2035總體規劃》在2009年城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”的基礎上，進一步發揮上海“多規合一”規劃編制的創新優勢，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，從而明確了生態、農業、城鎮三大空間。
全區生態保護紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區劃面積2494.5平方公里的20%，並實施了最嚴格的保護要求。比如崇明東灘鳥類國家級自然保護區，崇明和市直部門先後用10多年時間開展了退化溼地的生態修復和提升工程，使崇明東灘的溼地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數量逐年遞增。據統計，2015至2018年，在東灘棲息的佔全球種群數量1%以上的水鳥物種數，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級水產種質資源保護區，崇明嚴格落實長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區166艘長江漁船進行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規劃》編制的同時，崇明還通過林地規劃和水系規劃明確了林、水等生態空間，並大力實施推進，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區生態建設財政投入資金已達343.5億元（詳細情況如表1所示）。
在城鎮空間佈局上，規劃更強調了均衡發展，對城市開發邊界進行了大幅瘦身。全區城鎮開發邊界規模由上輪規劃的157平方公里瘦身至本輪規劃的133平方公里，減少約15%。釋放出來的規劃空間均留給有風景的鄉村地區，從而為實施鄉村振興戰略、提升鄉村產業發展、完善鄉村公共服務配套預留了充足空間。目前，以開心農場、博士農場為代表的一批鄉村項目正在崇明落地生根、順利發展。
3.建立規劃戰略留白區。建設世界級生態島是一個全新的要求，為給未來發展預留空間，應對發展中的不確定性，區委區政府保持戰略定力、長遠眼光，《崇明2035總體規劃》將現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件將發生重大改善地區的17.41平方公里區域劃為戰略留白區，約佔規劃城鎮建設空間的13.1%。這些區域將嚴格控制建設活動，對確實符合生態島發展目標的優質項目進入，須開展相關的優質項目認定工作，經評估後才能釋放留白區空間用於規劃建設。設定戰略留白區雖對各大產業園區的招商工作造成一定影響，但嚴格的准入審核，也倒逼園區開展跨越式轉型思考，切實引進符合生態島要求的項目。
（二）不斷創新“生態+”社區治理方式
社區是城鄉社會治理的基本單元，是老百姓日常生活接觸最多、感受最直接的空間單位，社區有活力，整個城鎮鄉村就能充滿活力。為讓老百姓在生態島建設的過程中更有獲得感，實現城鄉公共服務均等化，崇明以廣大的鄉村地區為主陣地，以社區治理為主抓手，在規劃建設上做了以下四個方面的努力。
1.構建適合崇明實際的城鄉體系。在《崇明2035總體規劃》頂層規劃設計中就注重考慮社區構建的需要，並沒有搞大集中，而是依據崇明生態島地域廣闊、東西狹長的空間特點，強調網絡化、多中心、組團式發展，注重區域統籌和均衡發展，從而構建了更適合老百姓生產生活實際需要的“核心鎮—中心鎮—一般鎮—小集鎮—自然村落”城鄉體系。
2.推進基本管理單元建設。崇明全區有10個撤制鎮地區、約20萬人口，長期面臨原有小集鎮撤制以後帶來的公共服務和公共管理的短板問題。從2017年開始，為解決好服務群眾“最後一公里”的問題，對這些撤制鎮地區全面開展基本管理單元的社區建設工作，區委區政府更加註重在細微處下功夫、見成效，通過大調研確定老百姓各類需求，決策由鄉鎮為主體實施“3+3”配置，完善了地區內的社區事務受理服務中心、文化活動中心、衛生服務中心、警務站、城管工作站和市場監管站等基本管理服務設施，充實了基層管理服務力量，滿足了鄉村群眾的基本服務需求。此外，各鄉鎮還充分結合老百姓的實際需求，不斷延伸服務治理內涵，合理佈局公共交通、養老服務、生態綠地和商業配套等服務設施，滿足社區群眾多元需求，實現“宜居、宜業、宜學、宜養、宜遊”的城鄉一體化15分鐘社區生活圈。
3.完善鄉村公共服務配套設施。通過多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委會、醫療室、多功能活動室、室外健身點、便民商店、為農綜合服務站，農村的公共服務基本需求得到滿足。但隨著生活水平的提高，鄉村的公共服務設施已不能滿足人民日益增長的美好生活需要，因而近幾年區、鎮兩級積極補短板，實施各類生態惠民工程，在鄉村建設了一批老年人日間照料服務中心、睦鄰點、村民公園、健身步道等相關設施，進一步方便了鄉村群眾，縮小了城鄉二元差別。
4.大力推進農村人居環境整治。前些年，農村環境不盡如人意，離生態島建設要求還有較大差距。為了改變這種狀況，崇明以“三個全覆蓋”為抓手，全面推進農村人居環境整治工作，取得了很好的效果，使農村面貌煥然一新。一是農村生活汙水處理全覆蓋。在2018年基本實現農戶生活汙水處理設施安裝全覆蓋的基礎上，2019年重點推進提升了農村生活汙水處理設施的規範化管理水平。二是生活垃圾分類減量全覆蓋。2018年堅持全域覆蓋、全程分類、全面處置、全民參與，已實現了生活垃圾分類減量全覆蓋，全區生活垃圾減量25%，資源化利用率達到33.4%；2019年將繼續鞏固提升，完善垃圾“大分流”體系，推廣應用新技術、新工藝，著力抓好溼垃圾處置廢渣的資源化利用，廢水和廢氣的全封閉、全覆蓋、全流程提標處理排放，生活垃圾資源化利用率力爭達到36.4%。三是農林廢棄物資源化利用全覆蓋。聚焦水稻秸稈、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝條、畜禽糞便等農林廢棄物，探索形成符合崇明實際的農林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。
廟鎮江畔
（三）不斷創新“生態+”鄉村振興戰略實施
崇明是上海最大的農村地區，崇明發展的本質、重點和短板都在鄉村，因而崇明堅持農業農村優先發展，在鄉村振興戰略的實施上做了很多努力。緊緊圍繞鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的大目標，突出鄉村發展中的重點問題和關鍵瓶頸，堅持底線約束，堅持近遠結合，深入謀劃和落實各項任務。
1.創新郊野單元（村莊）規劃編制工作。《崇明2035總體規劃》的一大特點就是關注鄉村空間、挖掘鄉村價值、彰顯鄉村魅力，“榆柳蔭後簷，桃李羅堂前”，著力營造有機舒朗的鄉村空間。為更有效地落實這樣的規劃理念，崇明創新開展了郊野單元（村莊）規劃編制工作。除了邀請熟悉上海鄉村情況的優秀規劃團隊參與規劃編制工作以外，崇明還創新工作模式，發動了全區109名熟悉鄉村情況的崇明籍區管正處級幹部回鎮回村參與規劃的前期策劃工作，助力規劃更接地氣、更符合崇明實際需求。在各方有識之士共同研究分析之後，各鄉鎮都較高質量地完成了鄉鎮策劃，明確了發展定位、發展戰略、產業策略等。以策劃為基礎，規劃進一步明確了重點發展地區、農民集中居住點、保留農村居民點、公共配套點、低效建設用地減量點等內容，並對田、水、路、林、村空間也進行了優化調整佈局。2019年全區鄉鎮和村莊都將實現規劃全覆蓋，從而為郊野地區發展提供有效的規劃引領。
2.著力打造鄉村振興示範村。各鄉鎮在郊野單元（村莊）規劃中，均安排了1—2個具有引領示範效應的鄉村振興示範村建設，並大膽探索實踐，形成了一系列成果和經驗。以最先完成郊野單元（村莊）規劃的三星鎮為例，該鎮將新安村列為鄉村振興示範村，引入民營資本，與村級經濟組織合作建立混合所有制經濟，流轉了5000畝土地，試點建設集循環農業、創意農業、農事體驗於一體的“田園綜合體”；引入“智慧綜合管理平臺”，對田園綜合體的垃圾分類、汙水處理、農業面源汙染控制、智能安防、智慧能源等都採用了科技管理手段，減少了人力管理成本；引入國家級專業團隊，為鄉村開展了一場“廁所革命”，將農村生活汙水通過淨化槽的方式進行處理，使農村的水環境得到明顯改善。短短一年時間內，昔日偏僻貧窮、髒亂差的小村莊變成了一個小橋流水、草木蔥鬱的大公園，面貌煥然一新，“海棠左岸”“院士工作站”“教授工作站”“文旅中心”等紛紛落地，城鄉要素開始形成良性流動，村民可在家門口就業，實現了增收致富。人民生活水平穩步提高，2015年至2018年，全區農村常住居民人均可支配收入從18795元提升至25474元。
區委區政府為了更好地推動各鄉鎮開展鄉村振興示範村建設，積極梳理市、區各類支農惠農政策，統籌整合規劃、農業、交通、水務、林業、民政等各條線項目，使資源和資金向這些重點村莊集聚，為打造精品村提供了有力的政策和資金支持。
3.切實加快推進農民集中居住。為改善人居環境，使農村百姓更好地享受城鎮更完善的配套服務設施，同時為了改變農村居民點零散佈局的現狀，提高土地利用效率，全區在靠近城鎮的區域規劃了多處集中居住點，加快推進農民集中居住。2018年，4個試點鄉鎮在綜合考慮崇明鄉村傳統田、水、林的生態環境肌理以及群眾對公共服務配套的要求後，完成了符合老百姓需求的設計圖集，啟動建設了第一批集中居住點。為有序推進農民向城鎮集中居住工作，2017年崇明區專門研究出臺了《上海市崇明區人民政府關於促進本區農民向城鎮集中居住的指導意見》，為加快推進農民集中居住提供了政策保障。
（四）不斷創新“生態+”制度
1.開展相關制度探索研究和實踐。以創建國家生態文明先行示範區為契機，積極開展自然資源資產產權和用途管制、生態環境損害責任終身追究兩項制度的探索與研究。圍繞水、耕地、森林、灘塗四類自然資源，研究編制自然資源資產負債表，明晰自然資源資產權責。研究制定《崇明區黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則》，強化領導幹部生態環境和資源保護職責。建立健全土地利用、水環境、大氣環境、聲環境、土壤環境等各項環境質量以及水生生態系統、溼地生態系統的監測網絡系統。先後出臺《上海市人民代表大會常務委員會關於促進和保障崇明世界級生態島建設的決定》《上海崇明公益林管理辦法》《上海市崇明禁獵區管理規定》等若干政府規章和行政規範性文件，形成“1+X”模式的崇明世界級生態島建設法制保障體系。
2.不斷完善生態島建設組織推進機制。舉全市之力建設崇明世界級生態島，在市、區兩級層面構建完整的生態島建設組織機制。2005年上海成立崇明生態島建設協調小組，2011年成立新一屆崇明生態島建設推進工作領導小組，領導小組下設辦公室，設在崇明縣政府。隨著《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》的發佈，再次調整崇明世界級生態島建設推進工作領導小組成員，領導小組辦公室由原來設在崇明調整到上海市發展改革委，進一步提高崇明生態島建設的重要性。編制《〈“十三五”規劃〉主要目標和任務分工方案》，共25大項、83小項，每個任務都明確責任單位、時間節點。從2010年開始，實施崇明生態島建設三年行動計劃，貫徹“一年一考核、三年一評估”的動態評估考核制度。除此之外，上海還將崇明世界級生態島建設納入市政府目標考核系統，相關推進工作一旦發生滯後會立刻進行亮燈預警，對於生態島建設推進中的部分複雜問題，由副市長協調推進。在政策上，上海對生態島建設三年行動計劃中重點推進項目專題制定配套支持政策，從資金、土地、建設管理方面針對不同項目類型給予有別於全市其他區的配套政策支持。
3.建立廣泛的共建合作機制。開展國際合作，與聯合國環境規劃署簽署建設與評估合作備忘錄，與聯合國人居署簽訂合作諒解備忘錄，併成功舉辦6屆生態島國際論壇。開展部市合作，與國家發展改革委、科技部等合力推動相關工作先行試點。開展滬蘇合作，合力推進規劃對接、基礎設施互聯互通，崇明公共服務覆蓋島上江蘇兩鄉鎮。開展政企合作，與上實集團、光明集團、上海市城投集團、上海飛機制造公司、復旦大學、上海市農科院等大型企業集團和高校院所建立戰略合作關係。倡導全民參與，吸引大自然保護協會、長江中下游溼地護網絡等民間組織廣泛參與。
三、經驗啟示
經過多年的生態島建設，崇明生態發展的目標越來越清晰、成效越來越彰顯，社會美譽度越來越高，生態島建設發展道路越走越寬廣。總結十多年的建設歷程，主要有以下幾點經驗啟示。
（一）生態島規劃建設必須始終堅持著眼大局，不斷提升政治站位
必須牢固樹立“四個意識”、堅決做到“兩個維護”，深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅持“跳出崇明看崇明”，以更高站位、更開闊視野，主動從全市、長三角、長江經濟帶、全國乃至全球的維度，把握世界級生態島建設的戰略定位和目標要求，全力保護好、修復好、建設好生態環境，努力為全市發展守住戰略空間、築牢綠色安全屏障，為長三角城市群和長江經濟帶生態大保護當好標杆和典範，為“綠水青山就是金山銀山”提供崇明案例，為保護全球生物多樣性貢獻“中國智慧”。
（二）生態島規劃建設必須堅持以人民為中心，彙集民意、凝聚民力
建設世界級生態島必須貫徹好黨的群眾路線，堅持以人民為中心的發展思想，匯聚民智民力，充分激發生態島建設內生動力，切實發揮人民群眾在生態島建設中的主人翁作用，以全國文明城區創建、城鄉社區治理、美麗鄉村建設等為抓手，積極營造“人民家園人民愛、人民家園人民建、人民家園人民管、人民家園人民護”的良好社會氛圍。按照生態惠民的要求，推動形成綠色發展方式和生活方式，讓天更藍、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會更和諧有序，立足於滿足人民群眾對美好生活的期盼，不斷創新為民解憂、為民辦事、為民謀利機制，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。
（三）生態島規劃建設必須始終堅持不忘初心，切實強調規劃引領
必須在一張規劃藍圖的引領下，牢記生態發展的職責使命，不斷堅定生態島建設的目標方向，把生態立島理念融入廣大黨員幹部群眾的血脈，貫穿於經濟社會發展的全過程，一切以生態島建設為出發點，堅決守住生態安全底線，堅決抑制和克服偏離生態島建設目標方向的發展衝動，決不為眼前利益、短期需求、近期壓力所左右，決不為一時一地環境變化、風險挑戰所懼所惑，堅持一茬接著一茬幹、一張藍圖繪到底，確保生態島建設目標最終實現。
（四）生態島規劃建設必須始終堅持對標一流，持續推動改革創新
建設世界級生態島必須時刻保持力爭上游、追求卓越的使命感和責任感，充分發揮好在上海國際化大都市背景下建設生態島的巨大優勢，自覺樹立幹事創業的高標杆，勇於對標國際最高標準、最好水平，對標周邊地區先進經驗，圍繞鄉村振興戰略實施、生態建設保護、綠色生產生活方式轉變等方面，以時不我待、只爭朝夕的精神狀態儘快補齊短板弱項、提升發展質效，努力探索體現上海水平的生態發展新路，爭當“生態優先、綠色發展”的排頭兵、先行者。
（五）生態島規劃建設必須始終堅持開放融合，匯聚共建共享磅礴力量
建設世界級生態島需要凝聚各方智慧、匯聚各方力量，必須注重調動各方的積極性、主動性，努力為各類創新創業主體搭建廣闊的發展舞臺，不斷吸引各類世界級選手來崇創業發展，在全球層面吸引人才、智庫、技術，為崇明世界級生態島建設提供強大支持，使之成為上海卓越全球城市建設的亮麗名片之一。
來源：選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》，黨建讀物出版社2019年7月版
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生態環境部
編者按
近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編髮，供大家學習借鑑，不斷推進美麗中國建設。
【引言】
2016年1月，習近平總書記在主持召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。
【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
東灘溼地
2. “三條控制線”規劃管控保障生態空間和鄉村發展。《崇明2035總體規劃》在2009年城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”的基礎上，進一步發揮上海“多規合一”規劃編制的創新優勢，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，從而明確了生態、農業、城鎮三大空間。
全區生態保護紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區劃面積2494.5平方公里的20%，並實施了最嚴格的保護要求。比如崇明東灘鳥類國家級自然保護區，崇明和市直部門先後用10多年時間開展了退化溼地的生態修復和提升工程，使崇明東灘的溼地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數量逐年遞增。據統計，2015至2018年，在東灘棲息的佔全球種群數量1%以上的水鳥物種數，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級水產種質資源保護區，崇明嚴格落實長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區166艘長江漁船進行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規劃》編制的同時，崇明還通過林地規劃和水系規劃明確了林、水等生態空間，並大力實施推進，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區生態建設財政投入資金已達343.5億元（詳細情況如表1所示）。
在城鎮空間佈局上，規劃更強調了均衡發展，對城市開發邊界進行了大幅瘦身。全區城鎮開發邊界規模由上輪規劃的157平方公里瘦身至本輪規劃的133平方公里，減少約15%。釋放出來的規劃空間均留給有風景的鄉村地區，從而為實施鄉村振興戰略、提升鄉村產業發展、完善鄉村公共服務配套預留了充足空間。目前，以開心農場、博士農場為代表的一批鄉村項目正在崇明落地生根、順利發展。
3.建立規劃戰略留白區。建設世界級生態島是一個全新的要求，為給未來發展預留空間，應對發展中的不確定性，區委區政府保持戰略定力、長遠眼光，《崇明2035總體規劃》將現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件將發生重大改善地區的17.41平方公里區域劃為戰略留白區，約佔規劃城鎮建設空間的13.1%。這些區域將嚴格控制建設活動，對確實符合生態島發展目標的優質項目進入，須開展相關的優質項目認定工作，經評估後才能釋放留白區空間用於規劃建設。設定戰略留白區雖對各大產業園區的招商工作造成一定影響，但嚴格的准入審核，也倒逼園區開展跨越式轉型思考，切實引進符合生態島要求的項目。
（二）不斷創新“生態+”社區治理方式
社區是城鄉社會治理的基本單元，是老百姓日常生活接觸最多、感受最直接的空間單位，社區有活力，整個城鎮鄉村就能充滿活力。為讓老百姓在生態島建設的過程中更有獲得感，實現城鄉公共服務均等化，崇明以廣大的鄉村地區為主陣地，以社區治理為主抓手，在規劃建設上做了以下四個方面的努力。
1.構建適合崇明實際的城鄉體系。在《崇明2035總體規劃》頂層規劃設計中就注重考慮社區構建的需要，並沒有搞大集中，而是依據崇明生態島地域廣闊、東西狹長的空間特點，強調網絡化、多中心、組團式發展，注重區域統籌和均衡發展，從而構建了更適合老百姓生產生活實際需要的“核心鎮—中心鎮—一般鎮—小集鎮—自然村落”城鄉體系。
2.推進基本管理單元建設。崇明全區有10個撤制鎮地區、約20萬人口，長期面臨原有小集鎮撤制以後帶來的公共服務和公共管理的短板問題。從2017年開始，為解決好服務群眾“最後一公里”的問題，對這些撤制鎮地區全面開展基本管理單元的社區建設工作，區委區政府更加註重在細微處下功夫、見成效，通過大調研確定老百姓各類需求，決策由鄉鎮為主體實施“3+3”配置，完善了地區內的社區事務受理服務中心、文化活動中心、衛生服務中心、警務站、城管工作站和市場監管站等基本管理服務設施，充實了基層管理服務力量，滿足了鄉村群眾的基本服務需求。此外，各鄉鎮還充分結合老百姓的實際需求，不斷延伸服務治理內涵，合理佈局公共交通、養老服務、生態綠地和商業配套等服務設施，滿足社區群眾多元需求，實現“宜居、宜業、宜學、宜養、宜遊”的城鄉一體化15分鐘社區生活圈。
3.完善鄉村公共服務配套設施。通過多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委會、醫療室、多功能活動室、室外健身點、便民商店、為農綜合服務站，農村的公共服務基本需求得到滿足。但隨著生活水平的提高，鄉村的公共服務設施已不能滿足人民日益增長的美好生活需要，因而近幾年區、鎮兩級積極補短板，實施各類生態惠民工程，在鄉村建設了一批老年人日間照料服務中心、睦鄰點、村民公園、健身步道等相關設施，進一步方便了鄉村群眾，縮小了城鄉二元差別。
4.大力推進農村人居環境整治。前些年，農村環境不盡如人意，離生態島建設要求還有較大差距。為了改變這種狀況，崇明以“三個全覆蓋”為抓手，全面推進農村人居環境整治工作，取得了很好的效果，使農村面貌煥然一新。一是農村生活汙水處理全覆蓋。在2018年基本實現農戶生活汙水處理設施安裝全覆蓋的基礎上，2019年重點推進提升了農村生活汙水處理設施的規範化管理水平。二是生活垃圾分類減量全覆蓋。2018年堅持全域覆蓋、全程分類、全面處置、全民參與，已實現了生活垃圾分類減量全覆蓋，全區生活垃圾減量25%，資源化利用率達到33.4%；2019年將繼續鞏固提升，完善垃圾“大分流”體系，推廣應用新技術、新工藝，著力抓好溼垃圾處置廢渣的資源化利用，廢水和廢氣的全封閉、全覆蓋、全流程提標處理排放，生活垃圾資源化利用率力爭達到36.4%。三是農林廢棄物資源化利用全覆蓋。聚焦水稻秸稈、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝條、畜禽糞便等農林廢棄物，探索形成符合崇明實際的農林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。
廟鎮江畔
（三）不斷創新“生態+”鄉村振興戰略實施
崇明是上海最大的農村地區，崇明發展的本質、重點和短板都在鄉村，因而崇明堅持農業農村優先發展，在鄉村振興戰略的實施上做了很多努力。緊緊圍繞鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的大目標，突出鄉村發展中的重點問題和關鍵瓶頸，堅持底線約束，堅持近遠結合，深入謀劃和落實各項任務。
1.創新郊野單元（村莊）規劃編制工作。《崇明2035總體規劃》的一大特點就是關注鄉村空間、挖掘鄉村價值、彰顯鄉村魅力，“榆柳蔭後簷，桃李羅堂前”，著力營造有機舒朗的鄉村空間。為更有效地落實這樣的規劃理念，崇明創新開展了郊野單元（村莊）規劃編制工作。除了邀請熟悉上海鄉村情況的優秀規劃團隊參與規劃編制工作以外，崇明還創新工作模式，發動了全區109名熟悉鄉村情況的崇明籍區管正處級幹部回鎮回村參與規劃的前期策劃工作，助力規劃更接地氣、更符合崇明實際需求。在各方有識之士共同研究分析之後，各鄉鎮都較高質量地完成了鄉鎮策劃，明確了發展定位、發展戰略、產業策略等。以策劃為基礎，規劃進一步明確了重點發展地區、農民集中居住點、保留農村居民點、公共配套點、低效建設用地減量點等內容，並對田、水、路、林、村空間也進行了優化調整佈局。2019年全區鄉鎮和村莊都將實現規劃全覆蓋，從而為郊野地區發展提供有效的規劃引領。
2.著力打造鄉村振興示範村。各鄉鎮在郊野單元（村莊）規劃中，均安排了1—2個具有引領示範效應的鄉村振興示範村建設，並大膽探索實踐，形成了一系列成果和經驗。以最先完成郊野單元（村莊）規劃的三星鎮為例，該鎮將新安村列為鄉村振興示範村，引入民營資本，與村級經濟組織合作建立混合所有制經濟，流轉了5000畝土地，試點建設集循環農業、創意農業、農事體驗於一體的“田園綜合體”；引入“智慧綜合管理平臺”，對田園綜合體的垃圾分類、汙水處理、農業面源汙染控制、智能安防、智慧能源等都採用了科技管理手段，減少了人力管理成本；引入國家級專業團隊，為鄉村開展了一場“廁所革命”，將農村生活汙水通過淨化槽的方式進行處理，使農村的水環境得到明顯改善。短短一年時間內，昔日偏僻貧窮、髒亂差的小村莊變成了一個小橋流水、草木蔥鬱的大公園，面貌煥然一新，“海棠左岸”“院士工作站”“教授工作站”“文旅中心”等紛紛落地，城鄉要素開始形成良性流動，村民可在家門口就業，實現了增收致富。人民生活水平穩步提高，2015年至2018年，全區農村常住居民人均可支配收入從18795元提升至25474元。
區委區政府為了更好地推動各鄉鎮開展鄉村振興示範村建設，積極梳理市、區各類支農惠農政策，統籌整合規劃、農業、交通、水務、林業、民政等各條線項目，使資源和資金向這些重點村莊集聚，為打造精品村提供了有力的政策和資金支持。
3.切實加快推進農民集中居住。為改善人居環境，使農村百姓更好地享受城鎮更完善的配套服務設施，同時為了改變農村居民點零散佈局的現狀，提高土地利用效率，全區在靠近城鎮的區域規劃了多處集中居住點，加快推進農民集中居住。2018年，4個試點鄉鎮在綜合考慮崇明鄉村傳統田、水、林的生態環境肌理以及群眾對公共服務配套的要求後，完成了符合老百姓需求的設計圖集，啟動建設了第一批集中居住點。為有序推進農民向城鎮集中居住工作，2017年崇明區專門研究出臺了《上海市崇明區人民政府關於促進本區農民向城鎮集中居住的指導意見》，為加快推進農民集中居住提供了政策保障。
（四）不斷創新“生態+”制度
1.開展相關制度探索研究和實踐。以創建國家生態文明先行示範區為契機，積極開展自然資源資產產權和用途管制、生態環境損害責任終身追究兩項制度的探索與研究。圍繞水、耕地、森林、灘塗四類自然資源，研究編制自然資源資產負債表，明晰自然資源資產權責。研究制定《崇明區黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則》，強化領導幹部生態環境和資源保護職責。建立健全土地利用、水環境、大氣環境、聲環境、土壤環境等各項環境質量以及水生生態系統、溼地生態系統的監測網絡系統。先後出臺《上海市人民代表大會常務委員會關於促進和保障崇明世界級生態島建設的決定》《上海崇明公益林管理辦法》《上海市崇明禁獵區管理規定》等若干政府規章和行政規範性文件，形成“1+X”模式的崇明世界級生態島建設法制保障體系。
2.不斷完善生態島建設組織推進機制。舉全市之力建設崇明世界級生態島，在市、區兩級層面構建完整的生態島建設組織機制。2005年上海成立崇明生態島建設協調小組，2011年成立新一屆崇明生態島建設推進工作領導小組，領導小組下設辦公室，設在崇明縣政府。隨著《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》的發佈，再次調整崇明世界級生態島建設推進工作領導小組成員，領導小組辦公室由原來設在崇明調整到上海市發展改革委，進一步提高崇明生態島建設的重要性。編制《〈“十三五”規劃〉主要目標和任務分工方案》，共25大項、83小項，每個任務都明確責任單位、時間節點。從2010年開始，實施崇明生態島建設三年行動計劃，貫徹“一年一考核、三年一評估”的動態評估考核制度。除此之外，上海還將崇明世界級生態島建設納入市政府目標考核系統，相關推進工作一旦發生滯後會立刻進行亮燈預警，對於生態島建設推進中的部分複雜問題，由副市長協調推進。在政策上，上海對生態島建設三年行動計劃中重點推進項目專題制定配套支持政策，從資金、土地、建設管理方面針對不同項目類型給予有別於全市其他區的配套政策支持。
3.建立廣泛的共建合作機制。開展國際合作，與聯合國環境規劃署簽署建設與評估合作備忘錄，與聯合國人居署簽訂合作諒解備忘錄，併成功舉辦6屆生態島國際論壇。開展部市合作，與國家發展改革委、科技部等合力推動相關工作先行試點。開展滬蘇合作，合力推進規劃對接、基礎設施互聯互通，崇明公共服務覆蓋島上江蘇兩鄉鎮。開展政企合作，與上實集團、光明集團、上海市城投集團、上海飛機制造公司、復旦大學、上海市農科院等大型企業集團和高校院所建立戰略合作關係。倡導全民參與，吸引大自然保護協會、長江中下游溼地護網絡等民間組織廣泛參與。
三、經驗啟示
經過多年的生態島建設，崇明生態發展的目標越來越清晰、成效越來越彰顯，社會美譽度越來越高，生態島建設發展道路越走越寬廣。總結十多年的建設歷程，主要有以下幾點經驗啟示。
（一）生態島規劃建設必須始終堅持著眼大局，不斷提升政治站位
必須牢固樹立“四個意識”、堅決做到“兩個維護”，深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅持“跳出崇明看崇明”，以更高站位、更開闊視野，主動從全市、長三角、長江經濟帶、全國乃至全球的維度，把握世界級生態島建設的戰略定位和目標要求，全力保護好、修復好、建設好生態環境，努力為全市發展守住戰略空間、築牢綠色安全屏障，為長三角城市群和長江經濟帶生態大保護當好標杆和典範，為“綠水青山就是金山銀山”提供崇明案例，為保護全球生物多樣性貢獻“中國智慧”。
（二）生態島規劃建設必須堅持以人民為中心，彙集民意、凝聚民力
建設世界級生態島必須貫徹好黨的群眾路線，堅持以人民為中心的發展思想，匯聚民智民力，充分激發生態島建設內生動力，切實發揮人民群眾在生態島建設中的主人翁作用，以全國文明城區創建、城鄉社區治理、美麗鄉村建設等為抓手，積極營造“人民家園人民愛、人民家園人民建、人民家園人民管、人民家園人民護”的良好社會氛圍。按照生態惠民的要求，推動形成綠色發展方式和生活方式，讓天更藍、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會更和諧有序，立足於滿足人民群眾對美好生活的期盼，不斷創新為民解憂、為民辦事、為民謀利機制，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。
（三）生態島規劃建設必須始終堅持不忘初心，切實強調規劃引領
必須在一張規劃藍圖的引領下，牢記生態發展的職責使命，不斷堅定生態島建設的目標方向，把生態立島理念融入廣大黨員幹部群眾的血脈，貫穿於經濟社會發展的全過程，一切以生態島建設為出發點，堅決守住生態安全底線，堅決抑制和克服偏離生態島建設目標方向的發展衝動，決不為眼前利益、短期需求、近期壓力所左右，決不為一時一地環境變化、風險挑戰所懼所惑，堅持一茬接著一茬幹、一張藍圖繪到底，確保生態島建設目標最終實現。
（四）生態島規劃建設必須始終堅持對標一流，持續推動改革創新
建設世界級生態島必須時刻保持力爭上游、追求卓越的使命感和責任感，充分發揮好在上海國際化大都市背景下建設生態島的巨大優勢，自覺樹立幹事創業的高標杆，勇於對標國際最高標準、最好水平，對標周邊地區先進經驗，圍繞鄉村振興戰略實施、生態建設保護、綠色生產生活方式轉變等方面，以時不我待、只爭朝夕的精神狀態儘快補齊短板弱項、提升發展質效，努力探索體現上海水平的生態發展新路，爭當“生態優先、綠色發展”的排頭兵、先行者。
（五）生態島規劃建設必須始終堅持開放融合，匯聚共建共享磅礴力量
建設世界級生態島需要凝聚各方智慧、匯聚各方力量，必須注重調動各方的積極性、主動性，努力為各類創新創業主體搭建廣闊的發展舞臺，不斷吸引各類世界級選手來崇創業發展，在全球層面吸引人才、智庫、技術，為崇明世界級生態島建設提供強大支持，使之成為上海卓越全球城市建設的亮麗名片之一。
來源：選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》，黨建讀物出版社2019年7月版
編輯：葉雲輝
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【摘要】
崇明肩負著生態保育和社會經濟發展的雙重任務，面臨生態本底薄弱，城鄉建設空間績效偏低，人民群眾獲得感還不強等問題。面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區從規劃入手，探索“+生態”到“生態+”的規劃建設。
崇明生態島規劃建設嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，不斷厚植生態基礎，全面提升生態環境品質；在做好“+生態”文章前提下，堅持以人民為中心，堅持綠色發展，不斷做“生態+”的文章，創新“生態+”規劃理念、社區治理方式、鄉村振興政策、制度，提升生態價值，促進生態自然優勢與生態發展優勢共同發展，不斷提高生態人居水平，滿足人民對美好生活的嚮往需要。
自生態島建設目標確定以來，崇明始終堅持生態立島，堅決不搞大開發；始終堅持對標一流、持續推動改革創新，開放融合；始終堅持生態惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，走出了一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
【 關鍵詞 】生態優先 綠色發展 規劃建設
一、背景情況
上海崇明區地處長江入海口，三面環江，一面臨海，由崇明島、長興島、橫沙島三島組成，具有獨特的地理位置和自然資源。
崇明是“河口之島”，是全世界最大的河口沖積島，也是中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”的美稱，成陸已1400年，目前還在不斷生長中。崇明是“城市之島”，位於上海市北部，行政區劃面積2494.5平方公里，其中陸域面積1413平方公里，占上海陸域面積的五分之一，人口近70萬人，是上海連接長三角的重要橋頭堡，提供上海地產農產品的三分之一，原水供應的二分之一。崇明是“生態之島”，作為上海重要的生態屏障，擁有東灘國際重要溼地、東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區，被聯合國環境規劃署譽為“太平洋西岸難得的淨土”。
由於受地緣、歷史、基礎等因素影響，長期以來崇明城鄉二元結構特徵明顯，經濟和社會發展水平滯後於上海其他地區，自20世紀末開始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發展路徑。
2001年，國務院批准《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》，明確將崇明島建設成為生態島，崇明自此開始生態發展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明縣區域總體規劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設區），明確提出建設現代化生態島區的總體目標。2010年，上海市政府發佈《崇明生態島建設綱要（2010—2020年）》白皮書，明確要按照現代化生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，到2020年形成崇明現代化生態島建設的初步框架。
經過十幾年的生態島建設，崇明不斷做“+生態”的文章，重點聚焦環境保護、民生改善等領域，逐步彌補環境基礎設施、公共服務配套、民生保障等一些領域的歷史欠賬，生態發展的基礎日益堅實，生態立島的理念深入人心。但是，在生態島建設取得階段性成果的同時，問題與矛盾也日益凸顯。一是城鎮發展動力不足。崇明上輪總體規劃中，城鎮規劃空間佈局呈現大集中模式，50%以上的規劃建設用地集中在陳家鎮等三大傳統重點發展地區，但因為城鎮發展缺乏相應的產業動力，十幾年來，這幾個地區的發展規模與發展水平均與規劃設想存在很大的差距。二是鄉村發展進度緩慢。一直以來規劃建設的重點都放在城鎮地區，而承載全區50%以上人口的廣大鄉村地區，雖然有優美的風景和各類資源，但因缺少相應的重視和機制，多年來並沒有得到很好的規劃建設，產業項目、農村公共服務、市政基礎設施配套等都有待提升，城鄉二元結構差距始終比較明顯。三是人民群眾的獲得感還不強。崇明建設的是有70萬常住人口的生態島，發展需求十分迫切。但在生態島建設過程中，因不符合生態要求的企業陸續關停，老百姓的就業問題沒有得到很好地解決，收入沒有得到明顯的提升，生活水平與城市地區的差距拉大，導致人民群眾對生態島建設的滿意度還不是很高。
2016年12月，根據習近平總書記關於長江沿線要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神和以“生態優先、綠色發展”為核心理念的長江經濟帶發展戰略，上海市政府發佈《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》，強調要以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明世界級生態島建設，打造長江生態大保護的標杆和典範。而如何按照長江生態大保護的最新要求，實現高水平保護下的高質量發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，實現生態島建設的跨越提升，就如十幾年前崇明確定走什麼樣的發展道路一樣，是擺在全區黨員幹部群眾面前又一重大歷史使命和任務，考量著大家的定力和能力。
二、主要做法
面對生態島建設的更高要求和麵臨的實際問題，崇明區委區政府堅持規劃先行，崇明區新一輪總體規劃與上海新一輪城市總體規劃編制協同，工作同步推進。
上海新一輪城市總體規劃把落實新發展理念作為一根紅線貫穿始終。注重創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，努力踐行以人民為中心的發展思想，帶動全社會共同實現“城市，讓生活更美好”的發展願景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。
崇明是上海建設卓越全球城市，打造創新之城、人文之城、生態之城的重要承載區。在上海新一輪城市總體規劃引領下，在《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱《崇明2035總體規劃》）編制過程中，崇明區的幹部和群眾一起對生態島的目標定位、價值內涵再認識再提升，從實際出發，對發展戰略、空間佈局、制度建設等開展了系統謀劃，以“+生態”戰略厚植生態基礎，以“生態+”戰略彰顯生態價值，描繪出一幅世界級生態島建設的美好藍圖。
“+生態”戰略即通過劃定生態保護紅線，提升林、水、溼地等生態資源比重，強化生態網絡、生態節點建設以及系統性生態修復工程等措施，不斷厚植生態基礎，在自然生態意義上做到世界級的水準。“生態+”戰略即致力於提升人口活力，培育創新產業體系，提升全域風景品質等，在城鄉發展、人居品質、資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，彰顯生態價值。
面對前進中的困難、發展中的問題，區委區政府堅定自信、保持定力，改革創新、攻堅突破，集中精力辦好自己的事情。按照規劃藍圖的引領，開展了各類推動形成綠色發展方式和生活方式的建設活動。
（一）不斷創新“生態+”規劃理念
立足於“+生態”和“生態+”戰略，《崇明2035總體規劃》編制體現了與以往不同的全新的規劃理念。
1.規劃人口和建設用地做“減法”。《崇明2035總體規劃》一改以往規模擴張的傳統發展模式，考慮發展給保護讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區常住人口總規模由上版規劃的80萬人下調至本輪規劃的70萬人，與現有常住人口規模相當，從以往的追求規劃人口數量的增加轉為更加關注人口結構和人口空間佈局的優化。此外，全區建設用地總規模由上版規劃的268平方公里下調至本輪規劃的265平方公里，基本與現有建設用地規模總量相當，相比以往更加註重土地的節約集約利用，新增建設用地控制為零增長，採用建設用地增減掛鉤的方式，通過對現狀低效零散的建設用地實施減量來保障符合生態島建設目標的項目落地。
這樣的規劃理念在推行過程中有過波折。由於大部分鄉鎮的規劃人口和建設用地規模都做了“減法”，鄉鎮的反對聲特別大，尤其是崇明最東端的陳家鎮。因其東側就是東灘鳥類國家級自然保護區和長江口中華鱘自然保護區等重要的生態空間，按照“生態優先、鳥進人退”的思路，陳家鎮的城鎮建設空間大幅削減約40%。規劃空間的縮減意味著可供開發建設的區域減少，意味著上百億元經濟利益的損失，鎮政府和當地開發公司一度還為地方經濟利益作積極爭取。在區委區政府與鎮政府進行了幾輪深入溝通後，陳家鎮政府和當地開發公司最終都統一了思想，認為崇明既然明確了要建設世界級生態島的目標，就要以更高的標準來要求自己，不能僅僅站在自身立場上思考問題，要把崇明放到上海、長三角、全國甚至更廣闊的區域去思考，要主動擔當，有所犧牲和取捨。在此基礎上，全區又開展了一輪廣泛的宣傳討論，使廣大幹部群眾進一步統一思想，認識到生態優勢是崇明最大的發展優勢，建設空間做“減法”，就是生態空間做“加法”，只有生態基礎進一步厚植，能更好地把生態優勢轉化為發展優勢，才能實現“綠水青山就是金山銀山”。
東灘溼地
2. “三條控制線”規劃管控保障生態空間和鄉村發展。《崇明2035總體規劃》在2009年城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”的基礎上，進一步發揮上海“多規合一”規劃編制的創新優勢，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，從而明確了生態、農業、城鎮三大空間。
全區生態保護紅線共劃定506.72平方公里，超過崇明行政區劃面積2494.5平方公里的20%，並實施了最嚴格的保護要求。比如崇明東灘鳥類國家級自然保護區，崇明和市直部門先後用10多年時間開展了退化溼地的生態修復和提升工程，使崇明東灘的溼地逐年增長，成為遷徙鳥類理想的棲息地，鳥類數量逐年遞增。據統計，2015至2018年，在東灘棲息的佔全球種群數量1%以上的水鳥物種數，從約7種提高到約10種。再比如，在長江刀鱭國家級水產種質資源保護區，崇明嚴格落實長江流域禁捕的要求，花大氣力對全區166艘長江漁船進行拆解，使“長江捕撈”在崇明成為歷史。在《崇明2035總體規劃》編制的同時，崇明還通過林地規劃和水系規劃明確了林、水等生態空間，並大力實施推進，2016至2018年，崇明森林覆蓋率從約23.2%提升至約26.04%；河湖水面率從約9.54%提升至約9.81%。2013年至2018年，全區生態建設財政投入資金已達343.5億元（詳細情況如表1所示）。
在城鎮空間佈局上，規劃更強調了均衡發展，對城市開發邊界進行了大幅瘦身。全區城鎮開發邊界規模由上輪規劃的157平方公里瘦身至本輪規劃的133平方公里，減少約15%。釋放出來的規劃空間均留給有風景的鄉村地區，從而為實施鄉村振興戰略、提升鄉村產業發展、完善鄉村公共服務配套預留了充足空間。目前，以開心農場、博士農場為代表的一批鄉村項目正在崇明落地生根、順利發展。
3.建立規劃戰略留白區。建設世界級生態島是一個全新的要求，為給未來發展預留空間，應對發展中的不確定性，區委區政府保持戰略定力、長遠眼光，《崇明2035總體規劃》將現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件將發生重大改善地區的17.41平方公里區域劃為戰略留白區，約佔規劃城鎮建設空間的13.1%。這些區域將嚴格控制建設活動，對確實符合生態島發展目標的優質項目進入，須開展相關的優質項目認定工作，經評估後才能釋放留白區空間用於規劃建設。設定戰略留白區雖對各大產業園區的招商工作造成一定影響，但嚴格的准入審核，也倒逼園區開展跨越式轉型思考，切實引進符合生態島要求的項目。
（二）不斷創新“生態+”社區治理方式
社區是城鄉社會治理的基本單元，是老百姓日常生活接觸最多、感受最直接的空間單位，社區有活力，整個城鎮鄉村就能充滿活力。為讓老百姓在生態島建設的過程中更有獲得感，實現城鄉公共服務均等化，崇明以廣大的鄉村地區為主陣地，以社區治理為主抓手，在規劃建設上做了以下四個方面的努力。
1.構建適合崇明實際的城鄉體系。在《崇明2035總體規劃》頂層規劃設計中就注重考慮社區構建的需要，並沒有搞大集中，而是依據崇明生態島地域廣闊、東西狹長的空間特點，強調網絡化、多中心、組團式發展，注重區域統籌和均衡發展，從而構建了更適合老百姓生產生活實際需要的“核心鎮—中心鎮—一般鎮—小集鎮—自然村落”城鄉體系。
2.推進基本管理單元建設。崇明全區有10個撤制鎮地區、約20萬人口，長期面臨原有小集鎮撤制以後帶來的公共服務和公共管理的短板問題。從2017年開始，為解決好服務群眾“最後一公里”的問題，對這些撤制鎮地區全面開展基本管理單元的社區建設工作，區委區政府更加註重在細微處下功夫、見成效，通過大調研確定老百姓各類需求，決策由鄉鎮為主體實施“3+3”配置，完善了地區內的社區事務受理服務中心、文化活動中心、衛生服務中心、警務站、城管工作站和市場監管站等基本管理服務設施，充實了基層管理服務力量，滿足了鄉村群眾的基本服務需求。此外，各鄉鎮還充分結合老百姓的實際需求，不斷延伸服務治理內涵，合理佈局公共交通、養老服務、生態綠地和商業配套等服務設施，滿足社區群眾多元需求，實現“宜居、宜業、宜學、宜養、宜遊”的城鄉一體化15分鐘社區生活圈。
3.完善鄉村公共服務配套設施。通過多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委會、醫療室、多功能活動室、室外健身點、便民商店、為農綜合服務站，農村的公共服務基本需求得到滿足。但隨著生活水平的提高，鄉村的公共服務設施已不能滿足人民日益增長的美好生活需要，因而近幾年區、鎮兩級積極補短板，實施各類生態惠民工程，在鄉村建設了一批老年人日間照料服務中心、睦鄰點、村民公園、健身步道等相關設施，進一步方便了鄉村群眾，縮小了城鄉二元差別。
4.大力推進農村人居環境整治。前些年，農村環境不盡如人意，離生態島建設要求還有較大差距。為了改變這種狀況，崇明以“三個全覆蓋”為抓手，全面推進農村人居環境整治工作，取得了很好的效果，使農村面貌煥然一新。一是農村生活汙水處理全覆蓋。在2018年基本實現農戶生活汙水處理設施安裝全覆蓋的基礎上，2019年重點推進提升了農村生活汙水處理設施的規範化管理水平。二是生活垃圾分類減量全覆蓋。2018年堅持全域覆蓋、全程分類、全面處置、全民參與，已實現了生活垃圾分類減量全覆蓋，全區生活垃圾減量25%，資源化利用率達到33.4%；2019年將繼續鞏固提升，完善垃圾“大分流”體系，推廣應用新技術、新工藝，著力抓好溼垃圾處置廢渣的資源化利用，廢水和廢氣的全封閉、全覆蓋、全流程提標處理排放，生活垃圾資源化利用率力爭達到36.4%。三是農林廢棄物資源化利用全覆蓋。聚焦水稻秸稈、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝條、畜禽糞便等農林廢棄物，探索形成符合崇明實際的農林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。
廟鎮江畔
（三）不斷創新“生態+”鄉村振興戰略實施
崇明是上海最大的農村地區，崇明發展的本質、重點和短板都在鄉村，因而崇明堅持農業農村優先發展，在鄉村振興戰略的實施上做了很多努力。緊緊圍繞鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的大目標，突出鄉村發展中的重點問題和關鍵瓶頸，堅持底線約束，堅持近遠結合，深入謀劃和落實各項任務。
1.創新郊野單元（村莊）規劃編制工作。《崇明2035總體規劃》的一大特點就是關注鄉村空間、挖掘鄉村價值、彰顯鄉村魅力，“榆柳蔭後簷，桃李羅堂前”，著力營造有機舒朗的鄉村空間。為更有效地落實這樣的規劃理念，崇明創新開展了郊野單元（村莊）規劃編制工作。除了邀請熟悉上海鄉村情況的優秀規劃團隊參與規劃編制工作以外，崇明還創新工作模式，發動了全區109名熟悉鄉村情況的崇明籍區管正處級幹部回鎮回村參與規劃的前期策劃工作，助力規劃更接地氣、更符合崇明實際需求。在各方有識之士共同研究分析之後，各鄉鎮都較高質量地完成了鄉鎮策劃，明確了發展定位、發展戰略、產業策略等。以策劃為基礎，規劃進一步明確了重點發展地區、農民集中居住點、保留農村居民點、公共配套點、低效建設用地減量點等內容，並對田、水、路、林、村空間也進行了優化調整佈局。2019年全區鄉鎮和村莊都將實現規劃全覆蓋，從而為郊野地區發展提供有效的規劃引領。
2.著力打造鄉村振興示範村。各鄉鎮在郊野單元（村莊）規劃中，均安排了1—2個具有引領示範效應的鄉村振興示範村建設，並大膽探索實踐，形成了一系列成果和經驗。以最先完成郊野單元（村莊）規劃的三星鎮為例，該鎮將新安村列為鄉村振興示範村，引入民營資本，與村級經濟組織合作建立混合所有制經濟，流轉了5000畝土地，試點建設集循環農業、創意農業、農事體驗於一體的“田園綜合體”；引入“智慧綜合管理平臺”，對田園綜合體的垃圾分類、汙水處理、農業面源汙染控制、智能安防、智慧能源等都採用了科技管理手段，減少了人力管理成本；引入國家級專業團隊，為鄉村開展了一場“廁所革命”，將農村生活汙水通過淨化槽的方式進行處理，使農村的水環境得到明顯改善。短短一年時間內，昔日偏僻貧窮、髒亂差的小村莊變成了一個小橋流水、草木蔥鬱的大公園，面貌煥然一新，“海棠左岸”“院士工作站”“教授工作站”“文旅中心”等紛紛落地，城鄉要素開始形成良性流動，村民可在家門口就業，實現了增收致富。人民生活水平穩步提高，2015年至2018年，全區農村常住居民人均可支配收入從18795元提升至25474元。
區委區政府為了更好地推動各鄉鎮開展鄉村振興示範村建設，積極梳理市、區各類支農惠農政策，統籌整合規劃、農業、交通、水務、林業、民政等各條線項目，使資源和資金向這些重點村莊集聚，為打造精品村提供了有力的政策和資金支持。
3.切實加快推進農民集中居住。為改善人居環境，使農村百姓更好地享受城鎮更完善的配套服務設施，同時為了改變農村居民點零散佈局的現狀，提高土地利用效率，全區在靠近城鎮的區域規劃了多處集中居住點，加快推進農民集中居住。2018年，4個試點鄉鎮在綜合考慮崇明鄉村傳統田、水、林的生態環境肌理以及群眾對公共服務配套的要求後，完成了符合老百姓需求的設計圖集，啟動建設了第一批集中居住點。為有序推進農民向城鎮集中居住工作，2017年崇明區專門研究出臺了《上海市崇明區人民政府關於促進本區農民向城鎮集中居住的指導意見》，為加快推進農民集中居住提供了政策保障。
（四）不斷創新“生態+”制度
1.開展相關制度探索研究和實踐。以創建國家生態文明先行示範區為契機，積極開展自然資源資產產權和用途管制、生態環境損害責任終身追究兩項制度的探索與研究。圍繞水、耕地、森林、灘塗四類自然資源，研究編制自然資源資產負債表，明晰自然資源資產權責。研究制定《崇明區黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則》，強化領導幹部生態環境和資源保護職責。建立健全土地利用、水環境、大氣環境、聲環境、土壤環境等各項環境質量以及水生生態系統、溼地生態系統的監測網絡系統。先後出臺《上海市人民代表大會常務委員會關於促進和保障崇明世界級生態島建設的決定》《上海崇明公益林管理辦法》《上海市崇明禁獵區管理規定》等若干政府規章和行政規範性文件，形成“1+X”模式的崇明世界級生態島建設法制保障體系。
2.不斷完善生態島建設組織推進機制。舉全市之力建設崇明世界級生態島，在市、區兩級層面構建完整的生態島建設組織機制。2005年上海成立崇明生態島建設協調小組，2011年成立新一屆崇明生態島建設推進工作領導小組，領導小組下設辦公室，設在崇明縣政府。隨著《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》的發佈，再次調整崇明世界級生態島建設推進工作領導小組成員，領導小組辦公室由原來設在崇明調整到上海市發展改革委，進一步提高崇明生態島建設的重要性。編制《〈“十三五”規劃〉主要目標和任務分工方案》，共25大項、83小項，每個任務都明確責任單位、時間節點。從2010年開始，實施崇明生態島建設三年行動計劃，貫徹“一年一考核、三年一評估”的動態評估考核制度。除此之外，上海還將崇明世界級生態島建設納入市政府目標考核系統，相關推進工作一旦發生滯後會立刻進行亮燈預警，對於生態島建設推進中的部分複雜問題，由副市長協調推進。在政策上，上海對生態島建設三年行動計劃中重點推進項目專題制定配套支持政策，從資金、土地、建設管理方面針對不同項目類型給予有別於全市其他區的配套政策支持。
3.建立廣泛的共建合作機制。開展國際合作，與聯合國環境規劃署簽署建設與評估合作備忘錄，與聯合國人居署簽訂合作諒解備忘錄，併成功舉辦6屆生態島國際論壇。開展部市合作，與國家發展改革委、科技部等合力推動相關工作先行試點。開展滬蘇合作，合力推進規劃對接、基礎設施互聯互通，崇明公共服務覆蓋島上江蘇兩鄉鎮。開展政企合作，與上實集團、光明集團、上海市城投集團、上海飛機制造公司、復旦大學、上海市農科院等大型企業集團和高校院所建立戰略合作關係。倡導全民參與，吸引大自然保護協會、長江中下游溼地護網絡等民間組織廣泛參與。
三、經驗啟示
經過多年的生態島建設，崇明生態發展的目標越來越清晰、成效越來越彰顯，社會美譽度越來越高，生態島建設發展道路越走越寬廣。總結十多年的建設歷程，主要有以下幾點經驗啟示。
（一）生態島規劃建設必須始終堅持著眼大局，不斷提升政治站位
必須牢固樹立“四個意識”、堅決做到“兩個維護”，深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅持“跳出崇明看崇明”，以更高站位、更開闊視野，主動從全市、長三角、長江經濟帶、全國乃至全球的維度，把握世界級生態島建設的戰略定位和目標要求，全力保護好、修復好、建設好生態環境，努力為全市發展守住戰略空間、築牢綠色安全屏障，為長三角城市群和長江經濟帶生態大保護當好標杆和典範，為“綠水青山就是金山銀山”提供崇明案例，為保護全球生物多樣性貢獻“中國智慧”。
（二）生態島規劃建設必須堅持以人民為中心，彙集民意、凝聚民力
建設世界級生態島必須貫徹好黨的群眾路線，堅持以人民為中心的發展思想，匯聚民智民力，充分激發生態島建設內生動力，切實發揮人民群眾在生態島建設中的主人翁作用，以全國文明城區創建、城鄉社區治理、美麗鄉村建設等為抓手，積極營造“人民家園人民愛、人民家園人民建、人民家園人民管、人民家園人民護”的良好社會氛圍。按照生態惠民的要求，推動形成綠色發展方式和生活方式，讓天更藍、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會更和諧有序，立足於滿足人民群眾對美好生活的期盼，不斷創新為民解憂、為民辦事、為民謀利機制，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。
（三）生態島規劃建設必須始終堅持不忘初心，切實強調規劃引領
必須在一張規劃藍圖的引領下，牢記生態發展的職責使命，不斷堅定生態島建設的目標方向，把生態立島理念融入廣大黨員幹部群眾的血脈，貫穿於經濟社會發展的全過程，一切以生態島建設為出發點，堅決守住生態安全底線，堅決抑制和克服偏離生態島建設目標方向的發展衝動，決不為眼前利益、短期需求、近期壓力所左右，決不為一時一地環境變化、風險挑戰所懼所惑，堅持一茬接著一茬幹、一張藍圖繪到底，確保生態島建設目標最終實現。
（四）生態島規劃建設必須始終堅持對標一流，持續推動改革創新
建設世界級生態島必須時刻保持力爭上游、追求卓越的使命感和責任感，充分發揮好在上海國際化大都市背景下建設生態島的巨大優勢，自覺樹立幹事創業的高標杆，勇於對標國際最高標準、最好水平，對標周邊地區先進經驗，圍繞鄉村振興戰略實施、生態建設保護、綠色生產生活方式轉變等方面，以時不我待、只爭朝夕的精神狀態儘快補齊短板弱項、提升發展質效，努力探索體現上海水平的生態發展新路，爭當“生態優先、綠色發展”的排頭兵、先行者。
（五）生態島規劃建設必須始終堅持開放融合，匯聚共建共享磅礴力量
建設世界級生態島需要凝聚各方智慧、匯聚各方力量，必須注重調動各方的積極性、主動性，努力為各類創新創業主體搭建廣闊的發展舞臺，不斷吸引各類世界級選手來崇創業發展，在全球層面吸引人才、智庫、技術，為崇明世界級生態島建設提供強大支持，使之成為上海卓越全球城市建設的亮麗名片之一。
來源：選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》，黨建讀物出版社2019年7月版
編輯：葉雲輝
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